石油垄断体制真的给中国带来巨大的损失？市场化真的是灵丹妙药吗？

背景

“2011年，石油垄断体制产生的全社会损失总计达6843亿元。若是往前追溯，2001至2011年，由石油垄断体制带来的全社会损失达34770亿元。”“石油垄断体制损害公平竞争，危害国家安全，影响社会稳定。”“原油和成品油市场放开的改革，是整个石油体制改革的支点和杠杆。”6月7日，天则经济研究所发布的《中国原油与成品油市场放开的理论研究与改革方案》（受全国工商联石油业商会的委托而做）无疑为多年来本不平静的石油行业投下一枚重磅炸弹。

对于石油垄断体制，赞同者有之，反对者有之，主张跳出来从审视能源安全的角度处理问题的亦有之。究竟孰是孰非？《国企》杂志本期特邀研究垄断及能源领域的专家各抒己见。

邀请嘉宾

国务院国资委研究中心竞争力研究部部长 许保利

厦门大学中国能源经济研究中心主任 林伯强

中国石油大学中国油气产业发展研究中心主任 董秀成

中投顾问能源行业研究员 任浩宁

报告无根据？

《国企》：根据天则的计算，2011年，石油垄断体制产生的全社会损失总计达6843亿元。若是往前追溯，2001至2011年，由石油垄断体制带来的全社会损失达34770亿元。对此，您如何评价？

许保利：这样巨额的损失，我们不知道是如何计算的，所使用的资料又来自何处？报告摘要虽然给出了石油垄断企业攫利图，但从中无法找出34770亿元的来源。

 如此巨额福利损失的承担者显然是广大消费者，他们为此负担了不应承担的巨额损失。若确实如此，广大消费者应采取行动维护自己的权益，作为垄断者、管制者也应该对此做出说明。即使消费者联合行动因交易成本的障碍而无法实现，那么，代表公众利益的政府也应该有所行动。

林伯强：问题是政府定价，中石油中石化不定价，并且成本不透明。各种损失是怎么计算的，搞不明白。

《国企》：报告认为，中国的石油天然气行业属于行政性垄断，并且是高度垄断，具体表现为：由两家至三家垄断企业对包括勘探、开采、炼油、批发、零售，乃至进出口的全面垄断。该表述准确吗？

林伯强：肯定是垄断。垄断是什么？我的价格很高，你没有办法，没有地方去，只能找我。垄断有问题，竞争有好处，这是教科书上的道理。但这么讲的意义在哪？从经济学教科书中抄下来的，在现实中不一定对，并且毫无用处。

董秀成：天则的报告假定大集团是垄断的，前提是错误的，对什么是垄断都没有搞清楚。

首先，不能因为一个企业规模大，市场份额高就认为是垄断，应该从市场结构来分析。经济学中有四种市场结构类型。第一种是垄断，即一个产业只有一个企业，不允许其他企业进入。中国并不是只允许一家企业涉及油气业务，别的企业不能做。第二种是寡头垄断，即一个行业有少数几个公司，有操纵市场生产、供需、价格从而获得高额利润的能力，不允许其他主体进入。问题的关键是中石油中石化没有定价权，也操纵不了市场的供给，更无法获得高额利润。第三种是寡头竞争，即市场主体为少数几家占据重要地位的公司。这个比较符合石油行业状况。第四种是完全竞争，大家都差不多。因此，从市场结构上看，石油行业难以构成垄断。其次，从上下游环节分析，石油行业同样不存在垄断。

目前的油气行业中，少数几家大企业有优势，主要集中在上游。上游勘探、开采主要是三大油企加延长石油四家公司，也有外资和民营资本参与。中游管道上，天然气骨干网在三大油企，此外，众多管道在民企、外资以及地方国企手上。

下游情况比较复杂。炼油，中国原油加工能力不到6亿吨，中石油中石化占70%左右，剩下的30%由上千家民营企业构成。在化工方面，参与企业更多，中央企业不占主体。销售是高度分散的，零售企业全国有十万家，无非是中石油中石化的比例高一点，其他比较分散而已。美国市场也就那么几家公司的加油站。批发企业，全国有2500多家，中石油中石化占到三分之二。仓储企业，全国有300多家，中石油中石化占到五分之二。

关于进出口，主要有两类公司。一为国营贸易企业，具体为中化集团、中石油、中石化、中海油和珠海振戎，二为有经营资质的非国营贸易公司，全国数量为几十家。

因此，从产业链来看，只有在上游，四大油企占据主导地位，但他们没有能力、国家也不允许他们操纵产量控制价格，获取高额利润。价格由政府制定，从理论上也很难说是寡头垄断。

放开能降价？

《国企》：天则报告认为，原油和成品油市场放开后，成品油价格有望下降到与国际同品质成品油的相同水平。根据2009-2011年间的数据，这意味着汽柴油的税前价格可降低31%。现阶段，放开后的降价能实现吗？

许保利：报告提出，给予一些民营企业原油进口权，可以增加成品油供给。但这能否降低成品油价格有极大不确定性。

首先，放开原油进口不会导致原油降价。

进口企业增加，我们不排除在短期内会有企业获取国际市场上的低价原油，但这样的机会非常有限。因为国际上的原油开采是高度集中的，基本上掌握在几家大的原油生产商手中。它们的销售价格依据公开的国际原油价格，因此基本上不存在以低于国际原油价格进口原油的机会。这就是说，原油进口价格不可能因进口企业数量增加而降低。相反，由于进口企业增多，国际原油生产又是垄断的，因此很容易导致买家竞争带来原油价格上涨。

其次，从企业自身分析，也难以降价。先看企业的生产成本。进口原油价格由国际市场决定，那么民营炼油厂的原油成本同“两桶油”是一样的，但它的生产技术水平又不高于“两桶油”。这就限制了民营炼油厂的降价空间。再看产出价格。国家对成品油价格实行上限管制，若企业降价销售，就好比一个商品可以卖10元，却要以9元价格销售。即使出现这样的情况，供给者也绝非为消费者着想，而是基于其他方面的利益而做出的选择。此外，一些民营炼油厂的成品油质量、生产排放给环境带来的影响都是值得关注的问题。

最后，放开准入也不能消除价格管制，实现市场调节下的价格下降。我们目前所实施的价格管制政策不可能消除。那么，市场调节下的价格降低又来自何处？即使有价格降低，这也是价格管制政策改革的结果，同进入几个民营企业无关。

林伯强：在垄断的情况下，放开价格管制，价格只会升高。并且，如果把进出口给民营企业，国内外的差价只会让民企搞投机，最终由消费者买单。

董秀成：天则报告设计了一个过于理想的经济学模型，但模型的前提就是错误的。他们不了解中国的油气行业和相关政策。国家只是管制了价格的上限，并没有说不允许企业降价。在消费疲软时，成品油价格也在下降。如果取消价格管制，几个大的石油公司一定会降价吗？极有可能是抬高价格。

改革的方向

《国企》：报告认为，应该进行石油体制市场化改革，如放开石油天然气产业的各个领域，取消价格管制等。对此您有何看法？

许保利：石油是国家战略性产业，石油供给必须做到两点，即供给的连续性和价格的适宜性。这就是说，一个国家使用石油后，就必须以适宜的价格实现连续供应。因为就目前来说，我们还没有其他的石油替代品。如果石油供给中断，就意味着经济社会停止运行；如果价格发生剧烈上涨，同样会给经济社会带来巨大压力甚至造成混乱。

所以，石油问题从来就不是经济问题，而是政治问题。例如，国际石油进出口不只是贸易问题，而是一个国际地缘政治问题。石油输入国为确保石油输入，对输出国保持着一种政治、军事上的压力。在石油产区不断发生政治、经济动荡，就是其他国家为确保自己的石油利益在背后角力的结果。所以，一个企业单纯依靠自己的力量，是无力保证以适宜的价格实现石油连续供应的。虽然各国采取的方式是靠企业经营来实现供给，但背后的真正主导者是国家。因此，石油企业都采取大企业的形式，国家也鼓励石油大企业的发展，因为大企业才更有能力来保证石油的供给，避免国家为解决石油问题而牵涉更多力量。

因此，放开石油行业的准入需要谨慎对待。以放开石油开采为例。

首先，放开原油开采，不会成为政策选择。

这里所说的放开原油开采是指对已探明储量开采的市场准入。这些储量的探明及确定都是现有企业经过若干年的巨额投入而获取的。如果放开准入，进入者就要分担已经投入的勘探费用。我们的一些拟进入者是否考虑这些费用的分担？这些分摊费用的高低直接影响到进入者的收益，从而成为他们是否进入的重要因素。

即使分担前期勘探费用，放开准入还要考虑所带来的影响。石油储量是宝贵的稀缺资源，必须高利用率地开采。一些进入的民营企业的开采技术是无法同现有大企业比拟的。因此，同现有的大企业相比，新进入者的开采虽然让开采者获得相应的经济收益，但必然造成储量的浪费。这对于国家来说是重大的损失。这种以损害国家长远利益而获取私人利益的行为无论如何都不能成为政策的选择。

其次，放开准入不能解决我国广大民营企业的发展问题。石油产业的市场容量只有那么大，能够给进入者的市场空间更是有限。除给几个进入者提供机会外，其他广大的民营企业必须寻求其他的市场领域。当然，这些新进入者绝大部分会成为新“富豪”，在每年的全球富豪榜单上又会增加几名中国人上榜。但这些新“富豪”在积累巨额财富后，不排除他们又以受到各种不公平待遇为由而选择退出，然后再由国家付出成本来收拾他们留下的 “乱摊子”。

最后，放开准入并不能解决我国石油供给的问题。打破石油产业垄断，无论是放开原油、成品油进口，还是放开原油开采，结果就是在石油产业中增加了几个民营企业。这不仅不能解决我国的石油供给问题，而且可能给市场需求方带来一定风险。在市场行情好、有盈利时，它们就会供给市场；而市场行情不好、出现亏损时，它们就会停止生产。发电行业的情况已经给出了有力的证明。当煤炭涨价时，民营发电企业为避免亏损，纷纷停止生产甚至退出火电领域。但电力生产又不能中断，这时只能由国有发电企业通过增加生产、承担更大亏损来保证经济社会发展的用电需求。如果开放石油产业，我们很难保证石油产业不会重演发电行业这一幕。

因此，对于向民营企业开放石油产业，我们必须采取谨慎的态度。我们可以鼓励民间资本进入石油产业。采取方式是，让国有资本、民间资本共同出资组建企业来从事石油产业一些领域的经营。不过，这些企业应该由国有大企业统一管理和运营。

董秀成：石油市场早就放开了，加入WTO以后，我国签署的议定书以及一系列法规已规定允许外资、民企进入。放开不是把国企全部卖给民企甚至外企，而是三种类型企业都有，只是国企比重更大一点。

任浩宁：中国的石油体制改革存在两大误区。第一，总认为市场化一定有效率，行政干预一定没有效率，所以一定要去行政化、推行市场化，即打破行政垄断。第二，市场化改革一定是每个环节都市场化，并且是高度的市场化。这两种想法在石油行业是错误的。

第一个误区产生很久，主要是受欧美国家影响较深。私有制属性下，欧美国家都是民营企业在做石油生意。中国国情与之不同，石油行业全部由私人企业把持与公有制的属性不相匹配。

成品油市场化的前提是原油供给要做好。市场经济的一般思维是通过调节供给和需求，从而控制价格。然而，这个原理的实现有潜在的前提条件，即供给和需求可以调节。对于中国来说，石油、天然气供给能力严重不足。我国石油、天然气供给能力连年下降，进口量却与日剧增，而我国在油气定价机制方面没有任何发言权，在供给能力明显滞后、供需关系无法影响价格的情况下，石油、天然气行业根本不具备市场化的基本条件，难以通过控制供给需求调节价格或者通过价格反作用于供给和需求。

对于第二个误区，市场化改革要具体问题具体分析。在上游勘探开采领域推行市场化虽不说是灭顶之灾，但一定会带来负面作用。这牵涉国家战略的实现，对技术、资本的要求也非常高，应该由国企进入，这样比较有效率。至于运输和销售，可以让民营企业参与。现在，一些人对三桶油认同度不高，对其效率问题产生质疑。这和企业管理体制有关，是企业自身存在的问题，不能因企业自身的问题就说对其行政垄断的授权是错误的。

市场化并非中国能源行业发展之必然，也并非解决能源行业诸多问题的最佳途径。国内能源行业与国外能源行业所处阶段、所面临问题大不相同，盲目照搬国外模式势必给能源行业长期发展埋下诸多隐患。

市场化也不是国内能源企业改革的最终方向，更不是能源企业健康发展的唯一保障。扭转国内能源行业效率低这一局面的关键并非借用市场化的力量，而是应该提高政府部门执政能力，改革国企。

《国企》：那么，石油产业究竟应该如何改革？

任浩宁：我们反对用企业的状况来指责行业的问题，反对用市场化的思维来简单代替改革的思路。改革，我们看的不应是市场化、行政化的问题，而是看效果、效率。市场只是提高效率的一种手段。如果市场化改革不能使行业和企业更有效率，就没有必要市场化。

改革开放三十年，一方面我们要深化改革，另一方面要审视改革思维有没有偏差。民企具有逐利性，前些年市场化的思路多一些，以后，涉及国家安全、能源安全的还是由具有社会责任感的国企承担比较好。对石油国企的改革方向应该是界定国企应该参与的部分，不能上中下游全部参与。对于国企和民企来说，应该是谁在哪部分效率高谁参与。

对于国企存在的体制僵化、效率低等问题，最好的解决办法不是推向市场、打破垄断、把国企拆分，而是增加监管、减少违法成本。比如金融系统有银监会、证监会和保监会，石油行业也最好有类似监管部门，可以叫油监会。再如，持续的审计风暴会促使企业效率提升。

石油改革的主基调近两年应该确定了，不能再把精力过多地放在这一块探讨了。

林伯强：不是说垄断就是对的，要考虑在垄断的前提下给民营企业更多空间。比如加油站。在上游，垄断的作用是保证安全，那么在终端比如加油站能否全部给民营企业，好处弊端需要研究一下。第一，放开加油站可以给老百姓带来好处。第二，中石油中石化如果不搞加油站专心于批发业务，就不会对民营加油站搞歧视。解决实际问题比简单谈破除垄断更有意义。