10月31日，记者辗转获得国家能源局最新小范围下发的《油气管网设施公平开放监管办法（征求意见稿）》（以下简称意见稿）。

其中提出，在有剩余能力的情况下，油气管网运营企业应以一定排序，无歧视的对第三方开放管道设施。为了加强监管，国家能源局将全面负责公平开放的监管，并赋予其分布各地的派出机构监管职权。

目前，国内就如何打破石油央企对油气管道垄断争议不休，意见稿无疑展示了国家能源局的思路。（详见本报10月30日《分拆欢呼背后：天然气管网新公司会再次垄断吗》）

有南方能源企业高管向记者指出，意见稿的思路在技术上是可行的，而且比成立国家管道公司更具可操作性，但亟须制定实施细则，“否则又会招致当年电监会主持的电力行业竞价上网的尴尬结局”。

另一位石油央企专家则认为，此时出台意见稿时机不当，“国内管网布局尚不完善，在油荒、气荒尚在的情况下，（利益集团）找无剩余能力的借口太容易。”

开放好于分拆？

国家能源局的意见稿十分低调，发放范围仅限于三大石油央企、中国中化集团(微博)、大唐集团、中联煤层气及新奥、中华煤气、中国燃气、华润燃气等十数家企业和石化联合会。

意见稿指出，为实现互惠互利、充分利用现有设施能力，在有剩余能力情况下，油气管网运营企业应根据一定排序，即以现有输送（储存）合同用户，国家政策规定的优先类、鼓励类用户，申请、签订输送（储存）在先的新增用户，无歧视的对第三方开放管道设施。

“上下游用户要结合生产实际状况或市场需求与消费量预测情况，以及油气管网设施规划、建设与使用现状，合理向油气管网设施运营企业提出开放申请，”意见稿称，“油气管网设施运营企业30个工作日内作出是否同意接入的答复意见，不同意的要说明理由。”

对于有争议的开放项目，上下游用户可在收到答复意见后30个工作日内，提请相应监管机构审核，监管机构根据审核情况出具监管意见。

息旺能源数据王瑞琦认为，这将促使分销商跨过石油央企，直接与中小煤层气、煤制气和页岩气生产商接洽，磋商长期供气协议，从而推动国内天然气市场化改革的尽早形成。

据了解，过去由于国内管道大部分都由石油央企承建、运营，因此中小天然气开采企业和下游分销商都不得不依赖石油央企生存。“一旦被拒绝接入（管道），那么不论上游企业，还是下游用户，已拟定的运营计划都面临无法执行的窘境。”上述南方能源企业高管说。

一年前，他曾亲赴山西与某煤层气开采商洽谈购气，然而由于量小、长途车运既不经济，又面临很大的安全风险，于是他找到中石油，期望利用中石油遍布全国的管网进行代输。但是却被中石油拒绝。

“一旦意见稿正式实施，起码我们可以就此向政府有关部门提出申诉，这比分拆管网好多了。”他说。

巨头暗战

持赞成意见的不仅是中小企业，还有中石化。

“当然支持，过去5年他们（中石油）借天然气管网优势，在南方攻城拔寨，在地方政府的支持下，获得了很大的发展，”中石化分公司高管人士抱怨道，“南方原是中石化的传统范围，之所以地方政府态度转变，就因为他们有管网、有天然气资源。”

2007年12月4日，河南省政府与中石油在北京签署战略合作框架协议。中石油承诺将利用西气东输二线为河南提供更多天然气资源，作为回报，河南省政府在管道建设上，大力支持中石油的兰州-郑州-长沙等成品油管道及其配套设施建设，并将河南省城市燃气等天然气下游业务、包括下游城市管网及地方支线的运营与开发向中石油开放。

更让中石化坐不住的还包括，河南省政府对向中石油开放独资、控股或参股下游城市管网及地方支线运营市场，并鼓励中石油在河南省开发非粮乙醇等能源。

这就意味着中石油可以在河南与中石化拥有平等、甚至更好的政商环境，而在此之前河南一直是中石化的领地。

随后，中石油又借西气东输二线，成功进入湖南、广东等地，甚至在广东天然气管网公司取代中海油成为第一大股东，而中石化则掉落到股东排名最后一位。

“如果管网无歧视开放，我们完全可以在保证盈利的前提下，直接与当地用气客户签署供气协议——在产地购气、通过西二线输气、最终在市场上销气。”上述中石化分公司高管称。

更重要的是，近年来中石化在川渝地区页岩气领域投入很大，若能借用中石油已有的设施资源，对抢占天然气市场份额将产生巨大的作用。

避免竞价上网覆辙

“国内管网布局尚不完善，在油荒、气荒时有发生的情况下，（利益集团）找无剩余能力的借口太容易”，某石油央企专家悲观地指出。

这种观点得到了所有采访对象的一致认同——2002年，由电监会主导的发电企业竞价上网改革试点，因电荒等原因最终遭搁置，而能源局此次意见稿的改革思路与竞价上网如出一辙。

“电荒的原因不仅仅是发电能力不足，更关键的是输电能力不足，无法满足某地在某时点的电力峰值需求，”上述能源企业高管说，“竞价上网后，电力企业都希望高价售电，可出于民生需要政府又不允许涨居民用电价格，于是只好搁置竞价上网试点。”

据了解，作为天然气成熟市场的美国，目前天然气管网长达49万公里（中国仅8万公里），储气、输气设施十分完善，所有生产者和消费者都可以自主选择天然气输送路径，管输费用更是根据不同的市场情况随时发生变化。

但中国天然气市场还处在卖方市场，而且缺口越来越大，管输企业不愁没气输，掌握市场优势的企业更会全力组织天然气资源保障自己管网的运能。此时，政府的监管就显得弱势许多，“输气企业完全可以剩余管输能力是为输气、储气预留能力预防气荒做理由，阻拦所有潜在竞争对手的进入”，上述南方能源企业高管说。

因此，他强调必须要看到意见稿后面的实施细则，才会考虑为企业制定新的运营策略，否则只按原有方式运作。

“政府不应在某个环节上去进行改革试点，而应从顶层设计角度，建立能源体制改革方向。能源业是上下游一体化的产业，单纯的切割出一块进行试点是很难得到理想效果的。”那位石油央企专家最后说。