党的十八届三中全会提出建设统一开放、竞争有序的市场体系，这一提法给饱受地方保护主义煎熬的油气产业带来了振奋和期待。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称“决定”）第9条指出，改革市场监管体系，实行统一的市场监管，清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法，严禁和惩处各类违法实行优惠政策行为，反对地方保护，特别切中建立统一油气市场面临的各种难题的肯綮。2013年12月10日，商务部等12个部门联合下发的《消除地区封锁打破行业垄断工作方案》（商秩发〔2013〕446号）表明，清除地方保护已经成为不能再拖的战略性任务。

壳牌公司：

凝望着93号文退出煤层气

十八届三中提出“构建开放性经济体制、放宽投资准入、扩大内陆沿边开放，推动对内对外开放相互促进、引进来和走出去更好结合，加快培育和引领国际经济合作竞争新优势、以开放促改革”的重要决定，国际社会、国内各界都热切期待中国市场经济改革在各个领域结出硕果。但令人诧异的是，壳牌公司这个全球知名的石油跨国公司，被迫退出在中国的煤层气勘探开发投资。

壳牌公司决定退出山西省河东煤田中部的石楼北煤层气项目。石楼北合同区块位于鄂尔多斯盆地东部，煤层气合同区面积为1015平方公里，预测煤层气总资源量约为1500亿立方米。鄂尔多斯盆地东部是《煤层气（煤矿瓦斯）开发利用“十二五”规划》确定的两大煤层气生产基地之一，该区块的煤阶主要以中等变质程度的肥煤和焦煤为主，煤层含气量高，煤层气的后期保存条件和岩性封闭性好，和沁水盆地一样都是我国煤层气最富集的地区。2007年12月27日壳牌（中国）有限公司发布公告，壳牌中国勘探与生产有限公司在石楼北煤层气产品分成合同中占有55%的分成比例，并担任作业者。

今年9月22日，国务院办公厅印发了《关于进一步加快煤层气（煤矿瓦斯）抽采利用的意见》（国办发〔2013〕93号，以下简称《93号文》），提出加大财政支持、税收扶持和规范标准指导等多项鼓励发展煤层气的措施。行业内外一直争相讨论、猜测煤层气财政补贴有望提高到0.60元/立方米左右，当然最终以财政部文件为准。煤层气投资回报、经济效益有望大幅度提高和改善。不少外国公司、国内企业纷纷研究进入中国煤层气投资领域。在这样的时候，壳牌公司却选择退出石楼北煤层气项目。

扩大中国投资一直是壳牌公司的战略方向。是什么促使壳牌公司在三中全会公报、《决定》发布和习近平总书记关于《决定》说明发表，以及《93号文》出台的背景下，还是退出石楼北煤层气合作开发项目？原因可能是多方面的，但最直接的原因是山西蓝焰煤层气集团有限责任公司在合作区块上实施了侵权式打井、掠夺性开采合作区内的煤层气资源，这种侵权、掠夺和盗采行为不仅得不到治理，反而获得地方力量的支持。地方保护及其支持的蓝焰公司侵权、强采煤层气行为，挤走了壳牌公司。

地方保护挑战的

不仅仅是统一市场体系

地方保护的实质是地方封锁。习近平总书记在作《决定》说明时强调指出，“部门保护主义和地方保护主义大量存在；市场竞争不充分，阻碍优胜劣汰和结构调整，等等。这些问题不解决好，完善的社会主义市场经济体制是难以形成的。”建设全国统一开放、竞争有序的市场体系是改革的重要目标之一。据人民网报道，中国社会科学院学部委员、十八届三中全会文件起草小组成员张卓元指出，行政垄断和地方保护是建设统一市场、公平竞争面临的主要问题。

地方保护是油气产业发展的重要阻碍。北美获得页岩气开发革命性成功经验以来，党和国家高度重视页岩气开发利用，国土资源部先后组织了两轮页岩气招标，地方保护却造成一些本来可以纳入第二轮招标的区块，由于未能得到当地政府的支持而被迫删掉。不搞地方保护的地区，页岩气勘探开发已经取得了突破性成果，单井产量已经突破10-50万立方米/天。那些地方保护地区的页岩气资源，还将继续在页岩层、交互层沉睡。

地方保护破坏了油气开发的法制秩序。2013年12月7日，山西兰花煤层气有限公司（以下简称“兰花公司”）委托发布的大宁煤矿地面预抽放煤层气项目133口井压裂、排采工程招标，正是中联煤层气有限责任公司大宁煤层气矿权区块。2011年中联公司已经在该区块内探明煤层气地质储量近50亿立方米。中联公司曾组织在自己的矿权范围内试采煤层气，但是地方政府组织的执法队阻止了施工，要求已经到位的井架限期拆除、搬离。中联公司多次向国土资源部、山西省国土资源厅申诉，不仅没有阻止兰花公司的侵权钻井、侵权建设地面煤层气场站，迎来的却是兰花公司的压裂招标公告。压裂招标表明，兰花公司的侵权煤层气钻井工作告一段落或基本完成。与中联公司合作开发大宁区块煤层气资源的河南安阳贞元集团公司，是一家民营企业，承担了大宁区块的勘探投资，探明了煤层气地质储量，但贞元集团现在发现，地方保护才是最大的投资风险。

地方保护：

根源和壁垒

“诸侯经济”是地方封锁或地方保护的历史根源。几千年的封建历史在经济领域的集中体现就是地方封锁、地方保护；能源，特别油气产业是经济领域最具吸引力的产业之一，必然难逃地方保护主义的困扰。在“诸侯经济”、“诸侯思维”的作怪和影响下，经济利益与本地区经济利益有利害关系，必然时时惦记着通过地方封锁或地方保护实现或维系“诸侯利益”。

过去，阎锡山实行地方封锁或地方保护的年代，主要依靠基础设施等“武壁垒”，即在铁路上下功夫，因为铁轨的轨距不一样，进入和离开只能接受“检查”、“管理”。在交通、通讯、网络急速发展的今天，靠路轨显然已经过时，但设路卡依然是有效的手段。地方保护的现代化手段，就更为简便，那就是印发文件、出台规定，设置各种各样“文壁垒”。

就在十八届三中全会还在召开的11月9日，《晋城市人民政府办公厅关于加快推进煤层气产业发展的实施意见》（晋市政发〔2013〕31号，以下简称“晋31号文”）出台，第16条明确晋城市物价局要结合晋城市实际，科学、合理，适时调整各类煤层气价格，与《决定》的市场定价精神南辕北辙。此前，2011年10月29日，晋城市人民政府办公厅印发了《关于市区煤层气供应问题的协调会议纪要》第3条规定“各煤层气开采企业要保证煤层气热值不低于8000千卡/立方米，价格暂按照每立方米1元执行（价格调整问题再作决定）”。

《决定》提出必须切实转变政府职能，建设法治政府和服务型政府。《晋31号文》第3条提出的却是政府直接参与企业经营，由晋城市政府、沁水县政府、晋煤集团、中石油、中海油等企业共同出资，加快组建晋城市燃气股份有限公司。

《决定》提出，必须加快形成企业自主经营、公平竞争，消费者自由选择、自主消费，商品和要素自由流动、平等交换的现代市场体系，着力清除市场壁垒，提高资源配置效率和公平性。《晋31号文》第6条提出，“为保障我市（晋城市）发展所需要的气源”，要严格控制煤层气外输项目建设，暂停新建煤层气液化项目。”

10月30日，《晋城市人民政府办公厅关于规范全市煤层气地面开采企业监督管理工作的通知》（晋市政办〔2013〕65号，以下简称“晋65号文”）印发，提出多项前期审批、建设审批、投产审批等。一是市场准入和安全壁垒，要求地面开采企业必须取得安全许可证和采矿证。蓝焰公司、兰花公司，在大宁区块、潘庄区块、石楼北区块从事的煤层气钻井、压裂、排采和生产活动，与中国石油、壳牌公司、中联公司的完全一样，但是因为控股方是煤矿，因而蓝焰公司、兰花公司可以免于相关政策限制。二是行政审查和审批。经初步统计，《晋65号文》设计了13项行政审批，每一项均须县（区）、市两级审批，共计需要加盖26个公章。实际执行中，审批程序可能还有增加。这些政策无异于将中国石油、壳牌公司绳捆索绑，然后让他们看着蓝焰公司、兰花公司在自己的区块内开发煤层气。

抱薪救火：

地方保护将愈演愈烈

地方保护支持下，煤层气侵权等违法违规违章行为愈演愈烈。《决定》提出，建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会议题建设。壳牌公司这样国际知名的跨国公司都要败下阵来，可见在一些地方煤层气侵权违法违规行为的严重程度。兰花公司发展道路和侵权发展模式，学习的榜样正是蓝焰公司。近一段时间，发生在煤层气领域的侵权违法违规现象，已经开始向陕西、云南等地蔓延。

通过两级矿权管理解决侵权纠纷无异于抱薪救火。蓝焰公司大模大样地在中国石油的煤层气区块、在壳牌公司合作开发区块石楼北内侵权开发煤层气，并称之为瓦斯治理。兰花公司在中联公司的煤层气区块、贞元集团的合作开发的大宁区块内侵权开发煤层气，并起名为井下瓦斯地面抽放煤层气项目。他们在各种场合，指着中国石油等煤层气地面开发企业说“矿权重叠”妨碍瓦斯治理。《晋31号文》第1条和13条提出，尽管国家尚未批准煤层气矿权两级管理试点，晋城市要先行按照两级管理思路开展工作。煤层气矿权两级管理试点一旦实施，不仅与《矿产资源法》相悖，更将加剧煤层气侵权、盗采等违法违规乱象。

清除地方保护：

方案与途径

清除石油销售地方保护的经验十分宝贵。1998年以前，石油销售公司属于省（区、市）管理企业，与此相伴的地方保护使一些地区发生油荒，一些地区油品库存增加，一些地方加油设施不够。但是中国石油、中国石化和民营投资人进入成品油销售领域十分困难。为解决这一突出问题，1998年7月21日，国务院印发了《国务院关于组建中国石油天然气集团公司有关问题的批复》，将地方管理的石油销售企业整体划入中国石油、中国石化，既消除了地方保护对油气产业的长期桎梏、形成了较好的竞争机制，又增加了中央财政收入。

1998年7月3日，《国务院关于改革国有重点煤矿管理体制有关问题的通知》印发，国务院决定将原煤炭工业部直属和直接管理的94户国有重点煤矿，以及原随煤矿一起上收、为煤矿服务的地质勘探、煤矿设计、基建施工、机械制造、科研教育等企事业单位，下放地方管理。从此，地方政府看待这批煤矿企业的感觉就显著不同，因为他们是省属或市属企业；而石油天然气企业，大部分是中央企业。

以煤层气为代表的矿权纠纷的实质是地方保护作怪，地方保护的背后是“诸侯经济”和“诸侯利益”。对比研究1998年以来两个领域的实践，结合煤层气行业侵权违法现象的具体情况，可能需要按照《决定》“建立事权和支出责任相适宜的制度。适度增加中央事权和支出责任”的精神，将1998年划转地方的大中型煤矿企业，成建制划转中国地方煤矿总公司，并从中国中煤集团公司中独立出来，由国务院国资委直接管理。只有这样，石油天然气企业和煤炭企业在地方政府面前才有平等开发煤层气、页岩气的机会，才能从根本上打破油气行业的地方保护。

清除地方保护：

任重道远

清除地方保护意义重大。油气行业与全国其他行业一样，期待改革市场监管体系，实行统一的市场监管，清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法，反对地方保护。12月10日，商务部、国家税务总局和国家发改委等12个部委，按照十八届三中全会精神和国务院办公厅《关于实施国务院机构改革和职能转变方案任务分工的通知》精神，出台了《消除地区封锁打破行业垄断工作方案》，让人们看到了十八届三中全会和《决定》打破、消除地方保护、发展全国统一油气市场、促进油气产业，特别是煤层气、页岩气、煤制气、页岩油等非常规油气健康发展的希望。希望在不久的将来，壳牌公司能够重新建立信心，为“构建开放性经济体系”发挥作用。

清除地方保护还需要很长时间。《决定》在多个地方反复强调反对、防止“地方保护”，充分说明中央充分估计到了“着力清除市场壁垒”的难度。《决定》第16条要求“严格控制机构编制，严格按规定职数配备领导干部，减少机构数量和领导职数，严格控制财政供养人员总量。”但是，《晋城市人民政府办公厅关于重新调整煤层气管理领导组办公室及煤层气管理各部门职责分工的意见》还在为迎接繁重的审查和盖章任务要求“为加强煤层气的监督管理工作，将已撤销的市煤炭领导组办公室（原设在市经信委）3名人员编制划归市煤炭煤层气工业局管理，市煤炭煤层气工业局还要将新增职责具体落实到各相关内设机构。

习近平总书记说得好，冲破思想观念的障碍、突破利益固化的藩篱，解放思想是首要的。在深化改革问题上，一些思想观念障碍往往不是来自体制外而是来自体制内。思想不解放，我们就很难看清各种利益固化的症结所在，很难找准突破的方向和着力点，很难拿出创造性的改革举措。因此，一定要有自我革新的勇气和胸怀，跳出条条框框，克服部门利益掣肘，以积极主动精神研究和提出改革举措。习近平总书记还说，“不谋全局者，不足谋一域。”大家来自不同部门和单位，都要从全局看问题，首先要看提出的重大改革举措是否符合全局需要，是否有利于党和国家事业长远发展。要真正向前展望、超前思维、提前谋局。只有这样才能最终清除地方保护、清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法，构建全国统一的油气市场。

（作者：中国民主建国会会员、能源专家）