改革开放三十多年了，空域垄断的格局依然。无论是民航、订票系统、地面服务，还是航油、航材，均有垄断者把控，当然为此埋单的是每个消费者。

十八届三中全会之后，空域改革有望先行一步，民航系统改革小组也将在阔别十多年后重新出现。

低空空域改革近日进入议程，这一改革有望消除频繁的飞机晚点现象。

2014年2月16日，中航协通用航空委员会总干事王霞在接受媒体采访时表示，《低空空域管理使用规定》（以下简称《空管规定》）已经成稿。在民航圈里，这份草稿身负诸多众望但也曾带来诸多失望，因为几乎每隔一段时间，关于空域改革方案的传闻就会出现一次。

所谓的空域改革，最核心的内容就是释放低空空域资源。低空空域是指空中1000米（含）以下的空间范围。低空改革的重要性在于，它将腾出更多的低空空域和时间段，允许民航飞机飞行，相当于飞机起飞和降落的时候，从四车道扩充到了八车道，航班拥堵缓解，飞机晚点现象将锐减。

中国民航局局长李家祥曾在全国两会上公开表示，目前中国20%的空域归民航使用，80%空域归军方使用。这一比例正好跟美国相反。

民航系统多年来一直呼吁增加更多的空域给民用飞机，直到2007年才有了些松动。但这种松动主要是盘活现有空域资源，而非增加新的空域资源：从2007年11月22日起，在中国8400米以上、12500米以下的空域，民航飞机之间的垂直间隔从600米缩减到300米，这让飞机的巡航高度层由过去的7个增加到13个，前后距离从10公里缩减为6公里。 现在，新的改革有望到来。

十八届三中全会后，中国民航的改革进程突然提速。中国民航局官网信息显示，民航局将成立全面深化民航改革领导小组。

民航改革为何突然提速

民航系统改革小组上一次出现，还是11年前。在那一波改革后，民航系统几乎没有大的举动，而当时形成的六大民航集团，成了撼不动的空中垄断者。

这已经不是第一次传出《空管规定》起草完毕并将颁发的消息了。早在2012年11月，就有消息传出该规定马上要实施了。

一份迟迟不能实施的改革纲领，为什么突然这个时候有了大进展？

“推进空管体制改革，释放空域资源。已经成为未来几年民航局最重要的工作之一。”民航管理干部学院党委书记沙洪江对南方周末记者说。

沙洪江此前曾担任过中国民航局综合司司长一职。他对南方周末记者透露，2013年底全民航工作会议上，根据十八届三中全会的精神，明确了未来几年民航的改革重点。

南方周末记者查阅民航工作会议记录发现，这些重点主要是五个方面。其中包括要发挥市场的决定性作用，发挥政府的作用。特别是具体地指出了要进行空管体制改革，释放空域资源。

“此前多年里，全民航工作会议上从未对改革对象做出如此具体的锁定。而且把改革对象锁定在空域和空管体制改革上，确实拿住了民航改革的七寸。”一位刚从民航总局退休的官员对南方周末记者评论说。

民航系统的改革小组，上一次出现，还是11年前。那是2003年，成立了电力电信民航体制改革领导小组，掀起了新世纪民航业改革的第一浪。

迄今为止，中国民航业经历了三次大的体制改革，第一次是1980年改变军队建制，走上企业化道路；第二次是1987-1992年，民航完成了以管理局与航空公司、机场分立的管理体制改革，行业发展引入了竞争机制。

最新一次的中国民航业改革是2002年。那年，民航业组建了中国航空集团公司（国航）、中国东方航空集团公司（东航）、中国南方航空集团公司（南航）等航空运输集团，以及中国航空信息集团公司（中航信）、中国航空油料集团公司（中航油）和中国航空器材集团公司（中航材）在内的民航三大航空服务保障集团。

十一年时间过去了，民航最大的变化是民营航空公司纷纷成立，民营资本得以进入航空市场。除此之外，民航十二年里几乎没有大的改革举动。改革后的六大民航集团，成了撼之不动的空中垄断者。

安全成为民航改革的挡箭牌

“大部制改革之后，民航局从正部级变成了副部级，纳入交通运输部，民航局最重要的职能变成了安全问题。”田保华对南方周末记者说。

几乎每年的全国两会上，都有大量民航界代表和委员提出民航改革的建议和意见，但落实的寥寥无几。

2010年和2011年，作为全国人大代表的东航集团总经理刘绍勇都提出了空域开放的建议。他呼吁统筹考虑国防建设和经济社会发展需要，建立军民共用、平战结合、安全高效、运转协调的统一的空域管制体系。在刘绍勇看来，应该建立自由飞行区域，减少飞行禁区，这样能降低航班大面积延误的几率。

海航集团创始人陈峰，在很多年的两会期间，都会利用其全国政协委员的身份，提出关于打破中航油和中航信在航空燃油和订座系统领域垄断的议案。

但无论是国有航空公司还是民营航空公司的两会代表们的提案，后来都没有被落实。

民航改革为何如此缓慢？“民航内部有一种说法很有市场。这个观点认为，一定的市场集中度是民航保持多年安全纪录的基础。很多人批判民航存在各种垄断，但忽略了这些被他们批判的所谓垄断者对民航安全做出的贡献。”上述民航系统退休官员对南方周末记者说。

2010年伊春空难之前，民航业保持了近7年的安全纪录。伊春空难到现在，又保持了近4年的安全纪录。

“安全不能成为民航改革的缓慢的借口。”中国民航管理干部学院原院长、现交通运输部部长政策咨询小组成员田保华对南方周末记者表示，民航业过去十多年里，除了大部制改革时民航总局纳入交通运输部，之后基本没有大的改革举动。

“大部制改革之后，民航局从正部级变成了副部级，纳入交通运输部，民航局最重要的职能变成了安全问题。”田保华对南方周末记者说。

田保华参与了中国民航业多次改革方案的起草。据他透露，民航业有过几次改革的尝试，但都因为外界原因搁置或者放弃。

田保华回忆说，2008年之前，民航业每年的增长都在10%以上。所以在2007年的时候，民航业启动了对于改革方案的起草，他是改革草案的主笔之一。当时民航希望能对中航信、中航油和中航材的垄断问题作出改革，解决民营资本进入这些垄断领域的市场准入问题。但当时有一个巨大争议，就是国家的反垄断法还没有出台，民航的反垄断工作谁来主导并不确定。

直到2008年，反垄断法出台了，明确了反垄断的主角。但全球金融危机来了，2008年民航增长从两位数跌到个位数，接近负增长。民航的反垄断改革工作搁置，转而出台了应对危机的措施，包括暂时不批准新的航空公司的成立。这实际上是从反垄断变成了鼓励垄断，支持国有企业继续发展壮大，度过金融危机。

2010年民航喘过气来，增长了20%以上。关于民航的改革再次成为大家讨论的话题。不幸的是，那一年又出了伊春空难。那年增长率最快，但安全出了问题，民航的工作重点变成了安全而非改革。

买飞机？请找中航材

这些航空公司并不能独享天空，他们买飞机必须经过一个指定的公司，买来了飞机之后还要想方设法争取航线。

中国航空器材集团公司（简称中航材），是垄断航空材料采购的一个公司。

在国外，航空公司购买飞机，可以任意选择购买对象和购买时机以及购买数量。但在中国，无论是国有航空公司还是民营航空公司，采购飞机的时候必须经过中航材。

由中航材集中采购飞机的最主要理由是，集中采购能降低采购价格，同时还能为政治和外交服务。

在很多情况下，中国领导人赴英美法德等国的重要访问，或者这些国家的领导人来华访问，一般都会宣布一个飞机采购合同。由中航材出面替中国政府跟美国的波音公司或英法德投资创办的空中客车公司签订飞机采购订单。

之所以由中航材出面签合同，因为飞机毕竟不是中国政府购买和使用，是航空公司买飞机。所以要由企业代表航空公司们来签订合同。

“集中采购是政府外交政治需求，一架飞机动辄上亿美元价格，每次集中采购至少10架，多则200多架，是重要的外交经济成果。集中采购还有利于讨价还价，降低飞机价格。”一位中航材内部的匿名员工对南方周末记者说。

但据一位要求匿名的国有航空公司的高管对南方周末记者透露，集中采购的价格最后往往并不低，有的时候反而比企业自己去谈还要高。而且，在国外，航空公司买飞机，一般会有一个类似于回扣的现金返还，相当于打了一个折扣。但中国航空公司买飞机是通过中航材，这笔资金一直被中航材占据着。大概一架飞机10万美元左右。由于这些资金的具体细节并不公开，就连航空公司也不清楚。

当这些飞机买来了之后，需要申请航线。目前国内三大国有航空公司主导了大部分国内航线。

地方航空和民营航空要想获得航线十分困难，有时候不得不以航线协调费等方式变相行贿国有航空公司和民航管理部门，才能拿到航线。这从过去几年民航系统里相关航线审批部门的腐败案中可见一斑。

此外，国际航线的资源基本被国航垄断。典型的例子是南航A380的巨亏。

南航一位要求匿名的中层管理者对南方周末记者透露，A380这种机型最适合飞的是国际枢纽之间的航线，但国航把持着国际航线的大部分资源。

这里面有历史的原因，比如国航是载国旗航空公司（国航的飞机机身上都印有中国五星红旗），也有人事上的原因。上述南航内部人士透露，这几年国航大量的高管进入到中国民航局后，国航在国际航线上的优势更加明显。一些航空公司告状到交通运输部，最后部里又批示让民航局来协调。

2012年，在国资委、中国民航局的共同施压下，南航和国航开始就联合运营A380展开谈判。但谈判至今，双方仍然没能达成一致。最后南航希望双方联合运营A380，但国航提出租用A380自行运营，自然还是无法谈拢。

负责提供最贵的燃油

国内民航的航油供应、管道、加油终端都把控在中航油手中，这造成中国的航空公司使用着世界上最贵的燃油。

就算一家航空公司申请下航线，到了飞机降落以后，又将面临机场“既当运动员又当裁判员”的问题。

全国各个机场的自营项目基本囊括了机场地面服务的各个环节，从售票到货运，从值机到旅客服务，从餐饮到机务维护，几乎是全方位地介入航空公司的经营。

世界各大机场都拥有多个航空地面代理公司。早在2009年，中国的《民用机场管理条例》就对地面服务体制政策做了明确界定，要求对一些大型机场地面服务业务部门进行改组，要求其与机场脱钩，全面支持航空公司自营并代理其他航空公司的客运、货运地面服务业务，尤其鼓励和支持机场、航空公司之外的社会企业介入航空地面服务。

但五年过去了，据公开资料显示，目前国内只有一家民营的地面服务公司，叫做恒基伟业。

当飞机降落之后准备再次起飞，需要添加航油时，中航油就垄断着这个环节。

国内民航的航油供应、管道、加油终端都把控在中航油手中。这造成中国的航空公司使用着世界上最贵的燃油。

国际航协的数据是，2012年全年，亚洲大多数机场航油进销差价不超过65美元/吨，而中国机场航油进销差价超过100美元/吨。如果国际航油价格平均值为950美元/吨，新加坡机场航油总体价格在960-970美元/吨，但在北京平均需要支付超过1050美元/吨。

在国外，航油市场是放开的。2012年，世界第二大航空运营商美国达美航空公司就收购了位于费城的一个炼油厂，计划实现航油自给自足。

2005年海航曾经希望联合中石油、中石化成立航油公司，共分航油市场的一杯羹，甚至将可行性报告提交给当时的民航总局，却最终不了了之。尽管双方的合资公司只是聚焦在终端加油层面，并非中航油的禁脔。即便这样，这一报告依然未能获批。

“现在很多航空公司能做的就是，让国际航线的飞机多在国外加油。因为国外的航油便宜。”上述南航内部人士对南方周末记者说。

中航信雁过拔毛

以1999年国内航空客运总量6000万人次计算，中航信每张机票收取处理费5.5元，一年就能收到3.3亿元左右。相当于1999年国内航空公司全行业利润的一半左右。2013年，数亿张机票的95%是通过中航信系统卖出。

你可能不知道，你每乘坐一次飞机，都要间接给一个叫做中航信的公司缴纳几元钱。

中航信全名中国民航信息网络股份有限公司，诞生于2000年10月，由中国民航计算机信息中心联合当时国内所有20家航空公司发起成立，主要为航空公司提供航空信息技术、民航数据网络和结算清算等服务。2001年2月，中航信在香港联交所主板上市。

高盛公司12年前发布的一个报告显示，2000年左右时，中航信向国内航空公司收取的每张机票的处理费是5.5元。

以1999年国内航空客运总量6000万人次计算，中航信每张机票收5.5元，一年就能收到3.3亿元左右。相当于1999年国内航空公司全行业利润的一半左右。

在那时，中航信的航空公司供应控制系统、计算机订座系统及机场旅客处理系统已经成为本行业惟一的标准。中航信处理所有中国国内航空公司及70%外国航空公司往返中国航线的旅客订座信息，并从中收取预订费。

十多年后的今天，这一情况并没有太大改变。

中航信财报数据显示，2013年全年，中国商用的航空公司订座量总数是3.7亿人次左右。而根据2014年民航工作会议上披露的数字，2013年全民航预计的旅客运输量是3.9亿人次。

也就是说，2013年全年，中国航空公司里95%的飞机座位是通过中航信的系统卖出的机票。剩下的5%主要是包机和春秋航空这样的民营航空公司。每张机票的服务价格，目前能查询到的最新数据是2012年的6.08元到7.16元不等。

2014年1月7日，两大全球航空旅游分销系统（GDS）服务商Abacus和Amadeus同日宣布，中国民用航空局已向使用两家系统的旅行社和销售代理颁发了销售许可证，并指定了首批可使用其系统的航空公司，

值得注意的是，海外机票分销系统的适用范围仅限于外国航空公司承运的中国境内和境外国际航段，以及外航与国内航空公司代码共享的航段，这意味着无论出境与否，国内航空公司的机票分销仍然由中航信一家独大。

在国外，也主要是由几大机票订座系统提供商把持着机票销售系统，但航空公司可以自由选择。不像中国，只能选择中航信一家。2009年，国家发改委曾启动过一轮对中航信的垄断调查，但无果而终。