石油壹号网消息     每一座城市都并行着两个世界：地上的世界和地下的世界。由众多错综复杂的地下管线构成的地下世界，是城市的血脉和“生命线”，但记者调查发现，生命线的现状并不乐观。专家呼吁，保护城市的生命线，仅修修补补难以真正有效，而是需要进行革命性的改变。

地下管网事故频发：大连、青岛相继发生输油管道爆炸

2014年6月30日18时58分，中石油大连输油管线发生漏油事故并引发火灾。中石油发布消息称，当天大连岳林建筑工程有限公司在金州新区路安停车场附近进行水平定向钻施工中，将中石油新大一线输油管线钻通，导致原油泄漏。溢出原油流入市政污水管网，在排污管网出口处出现明火。对此大连市发改委有关负责人介绍，发生事故的这次施工未经审批，属于未经允许的盲目施工。

类似的事情并非偶然。就在7个月年前，青岛也因同样的原因发生了爆炸事故。2013年11月22日凌晨3点，位于青岛黄岛区秦皇岛路与斋堂岛路交汇处，中石化输油储运公司潍坊分公司输油管线破裂，部分原油沿着雨水管线进入胶州湾。雨水涵道和输油管线抢修作业现场相继发生爆燃。与大连事故的无人员伤亡不同，这次事故造成62人遇难。

青岛输油管线爆燃事故暴露了城市地下的输油管道和城市管网的错综交叉，安全隐患令人担忧。而此次大连输油管线事故的情况也如出一辙。

地下管网现状调查：规划建设混乱 多头监督管理 

这两起事故均暴露了地下管线在维护监管方面存在缺失的问题。在我国，城市地下管线在使用和监管上的多头使用和多头监管、管线各部门与地方政府协调难等问题非常普遍。

埋藏在城市地下的市政管线，包括供水管道、排水管(渠)道、电力线路、电讯线路、燃气管道、热力管道和石油管道等管线及其附属设施等等。在调查中，记者多方联系后发现，想要了解一所城市全面的地下管网建设情况、管道长度等等数据，几乎是一件不可能的事情。自来水管道归自来水集团，燃气管道归燃气集团......每个管线都有自己的主管方，每个主管方负责管线的维护、改造，并且没有相关的协调部门。  

而此次大连事故中，肇事企业施工前如果走合规的审批流程，则需要经过发改委、住房与城乡建设、公安、安监、交通、国土、环保、水利、质监、工商、消防、电力、铁路、通信等14部门联合审批。

在北京工业大学建筑工程学院教授周玉文看来，现在所暴露出来的问题是逐渐累积下来的。其实每一个城市在发展之初都有着整体的规划，包括地上建筑和地下管网，但很多沿用的设计方法都是建国之后的老办法，并不足以应对城市的迅速扩张。再加上没有专门的机构来统一监管、统一协调，各个管网的主管方在使用维护、施工改造中无法做到信息及时沟通，从而导致了事故隐患的存在。

以北京为例，地下管网工作原先由北京市市政市容管理委员会来统筹，但现在这些权力已经被分拨出去，自来水管道归自来水集团，燃气管道归燃气集团。不仅仅是北京，几乎所有的城市都是这种管理体系：各管一摊，又无法完全监管。

我国几乎所有城市的地下管线都面临着错综交叉的窘境。图为济南市历下区泺文路地下人防工程施工现场。该工程原定于2014年3月25日完成，但受错综复杂的地下管网影响，工期一再延误。

政府并非不作为：老办法难以适应新情况

国家对于地下管线的建设情况不可谓不重视。一个月前，国务院办公厅发布的《关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》中提到，2015年底前，完成城市地下管线普查，建立综合管理信息系统，编制完成地下管线综合规划。力争用5年时间，完成城市地下老旧管网改造，将管网漏失率控制在国家标准以内，显著降低管网事故率，避免重大事故发生。用10年左右时间，建成较为完善的城市地下管线体系，使地下管线建设管理水平能够适应经济社会发展需要，应急防灾能力大幅提升。

尽管如此，隐患的存在和事故的频发仍然不容忽视。周玉文认为，目前我国城市地下基础设施所暴露出来的问题都只是表象问题，最根本的还是法律法规体系不健全，管理制度不完善，机构设置不合理，技术标准不先进，规划设计存在问题。

但仅仅把这些问题的原因归咎为政府不作为显然是不恰当的，周玉文同时强调，政府对地下管线的重视程度很高，实际情况是很多人都在管，但在城市发展过程中，各方面的情况都发生了质的改变，之前的法律体系、机构设置已显得过时。“比方说一个5岁的孩子，他现在长到了10岁，5岁时的衣服再怎么穿也会显得难受。”

专家呼吁革命性改变 重构地下管线管理系统

“仅仅是改良的方法也许难以满足现代化大城市的需求，我们需要的是一场革命性的变革。”周玉文认为，在国家层面，仅在过去的基础上做修补难以有好的效果，重新架构一个支撑现代化城市地下基础设施建设管理系统是最有效也是最彻底的解决方式，这其中就包括机构设置、管理制度、法律体系、技术手段等等方面。

周玉文表示，首先要解决的就是明确责任主体的问题。由于多头使用和多头监管的存在，一出事就相互推诿、无法追责的情况屡次出现。明确责任主体不仅仅是为了追责方便，更是在机构设置上对履职的保障，权力集中，职责集中，从而在管理和协调上更有效率。

我国目前针对破坏城市基础设施的惩罚很轻，刑法中也没有对破坏城市基础设施进行专门的明确。很多事故之所以发生，就是因为责任方觉得惩罚很低所以铤而走险。周玉文解释，比如偷一个井盖，我们仅能对这种行为以治安管理处罚条例来约束，但往往井盖缺失所引起的安全隐患是巨大的，甚至是生命的代价。   

建立信息平台共享机制 破除法律障碍

除了地下管线管理系统之外，地下管线信息平台的建立同样重要。国务院《关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》中提到，要建立和完善综合管理信息系统，满足城市规划、建设、运行和应急等工作需要。周玉文认为，如果这一信息平台能够进行共享，将会为城市地下管线的保护工作带来积极的意义。

周玉文认为，信息统一且公开最大的好处就是能够进行充分地监管。且在具体的操作中，也不会发生沟通不畅、协调困难的情况。如果非常透明公开，那么遇到问题只需要对责任主体进行追责即可。

以大连输油管线爆炸事故为例，事故发生的原因为责任方未经审批私自施工导致管道破裂，但如果能建立统一的信息平台且可以供公众查询，既可以省略掉冗余复杂的联合审批程序，又可以让施工方便捷地查询到施工范围内所有地下管线的实际情况。在施工过程中则通过法律来进行监管，一旦发生事故，对事故责任方追究法律责任即可。

不能避开的是，现有的法律出于安全的考虑，地下管线档案具有一定得保密性，但周玉文认为，随着信息技术的不断发展，保密这一功能已越来越弱化了。如果信息不能对外公布，就无法进行下一步的监督管理，所以建议进一步放开约束。

充分利用城建档案馆 给地下管线“上户口”

在信息平台建立中，由哪个部门来承担信息的统计工作最为合理？周玉文提到了几乎大中城市都存在的城建档案馆。城建档案馆本应承担城市所有建设工程信息、图纸的保管和收集职能，但由于实行的是“主动备案制”，并不能保证信息的全面和准确。造成目前没有一个城市能提供全面准确的地下基础设施档案的情况。

应该充分利用城建档案馆的职能。周玉文表示，如果能把城建档案馆从备案制改为“户口制”，即地下管线的施工情况必须经过档案馆备份，从而获得合法的认定，一个合法的“身份”，就如新生儿去派出所上户口一样，这样就避免了每隔一段时间就需要重头来过的地下管线情况普查，信息也可以随时查询。

也许这个比喻能让人形象地了解地下城市管线的发展轨迹：在农村盖房子，结构很简单，打好几米深的基地就可以。但如果这个农村慢慢发展成为了城市，需要盖摩天大楼，那么原先盖平房的方法就不再适用了，则是需要更深的地基，更先进的技术和设备，更专业的建筑团队和监理公司，以及专业的验收、维护、物业团队——即一个完善的管理系统。