2014年6月30日18时58分，大连市金州开发区铁山中路与松岚街地段的中石油新大一线输油管道，被一家民企在施工中钻漏。市政当局和中石油采取了紧急处理措施，但大面积泄漏的原油顺河流而下，至少引起三处大火，并终于在距泄漏点6公里的辽宁中路路段发生爆炸。现场火光冲天，2万多居民被紧急疏散。

7月1日晚，事故导致的明火被彻底扑灭，无人员伤亡，疏散居民也陆续返回。

这是大连四年来发生的第八次油气安全事故，外界哀叹：“四年八爆”。其中，七起事故与中石油有关。

2010年7月16日，中石油在大连新港发生油管爆炸，约1500吨原油倾泻入海，造成严重生态污染；一年后的同一天，大连市领导刚刚作了“牢记教训、紧抓安全”的讲话后，中石油大连石化厂区内千万吨常减压蒸馏装置换热器又发生泄漏起火。

紧接着，2011年8月29日，中石油大连石化分公司储运车间875号储运罐起火爆炸，大连石化公司总经理蒋凡随后被免职。

2013年6月2日，中石油大连石化分公司发生油渣罐闪爆事故，大连消防出动几十辆消防车全力灭火，后造成至少2人失踪、2人受伤。

但中石油在《2013年度企业社会责任报告》中，对大连诸爆炸事故只字未提，而中石油旗下上市公司中国石油（601857.SH，00857.HK）2013年报中更表示“安全环保形势总体稳定好转”。

1998年组建至今的16年间，中石油已经成为全球规模最大的石油公司之一。中国经济的高速发展，造成了市场对油气资源及化工产品的渴求，也造就了中石油等国有石油巨头无与伦比的发展速度。

2014年公布的《财富》世界500强排名中，中石化与中石油分列第三和第四强。

整体实力强大的中石油为何事故频频？《财经》记者采访发现，其中一个重要原因，是油气行业安全生产主管单位之间存在“互踢皮球”现象，由此造成外部监管缺位。

同时，中石油内部HSE（健康、安全、环境）监管与公司组织结构、行政体系和文化存在矛盾，从而影响了HSE的结果。

石油行业一位主管HSE的负责人对《财经》记者称：“中国的石油企业，只有出了大事故才开始真正重视安全，但其悖论在于，事故发生后，这条线上所有负责人、甚至连这个分公司也将退出舞台、重新洗牌。”

事故危险已解除，但造成大连“四年八爆”的因素并未消除，中石油乃至整个中国油气行业的安全生产仍然存在巨大隐患。

中石油管理缺陷

若说中石油平素不注重安全工作，这绝非事实。

业内人士告诉《财经》记者，中石油近年和杜邦公司合作，建立了一套HSE管理体系。在对中石油公司总部230个HSE标准进行了梳理与分析的基础上，完成了《中国石油HSE制度梳理报告》，确定了公司的HSE制度框架，“着实花了不少钱”。

中石油各下属公司在管道方面，也一直有常规的安全检查工作，还常伴有专项检查行动。譬如，中石油全系统今年就曾开展了一场油气输送管道安全专项整治。据称，中石油昆仑燃气公司麾下1.96万公里的城镇燃气管道，开展了隐患深化排查整治。

根据中石油《2012年健康安全环境报告》，公司已修订了《主要污染物总量减排核算办法》、《重大危险源分级管理规范》等24项HSE制度标准。公司总部连续六年与所属企业主要负责人签订《安全环保责任书》，所属企业将安全环保目标责任逐层分解到各级职能部门和基层岗位员工。

但是，内部人士向《财经》记者透露，中石油尽管建立了HSE管理体系并实施对标，“但效果有限”。主因之一，在于HSE管理体系的运转受到公司内部组织结构和职能体系设置的掣肘。

从组织结构看，此次发生爆炸的大连石油管道的运营和安全，归属于中石油天然气与管道分公司的沈阳调度中心负责，该中心的大连分站设在大连瓦房店。

截至2013年底，中石油天然气与管道分公司管理运营的长输油气管道超过3万公里，其中原油管道4400多公里，天然气管道2.3万多公里，成品油管道3000多公里。其下辖大庆、长春、长吉等21个输油(气)分公司以及管道工程项目经理部、管道科技中心、技术服务中心等单位，另设有1个生产指挥派出机构，即沈阳调度中心。

但是，中石油的管理体制却为“二级行政、三级职能”。在业务职能上，天然气与管道板块按从上到下顺序可分解为三层，即中石油总公司、天然气与管道分公司、大连输油分公司和沈阳调度中心（平级）。

而在行政级别上，所有下属的板块公司，无论身处第几级业务职能，都是总公司的二级单位（司局级），譬如大连输油分公司和沈阳调度中心的负责人，由中石油总部直接任命。

“一把手抓安全，由谁任命、即对谁负责”。第三级职能部门的负责人并非由第二级部门任命，造成了上级指令下达之后执行、落实不顺畅，中石油内部形成了“多头管理”、“越级汇报”现象，汇报和指令发布、传达、执行的效率低下。

其中，受掣肘最大的，正是HSE管理体系。上述中石油内部人士认为，中石油的部门设置和组织结构，已经阻碍了HSE管理体系的落地。但要更改公司的组织结构和职能部门设置，短时间内又不太现实。

在HSE方面，中石油一直追求“零伤害、零污染、零事故”。但这一标准，与代表国际主流HSE理念的一些大型国际石油公司的理念存在出入。目前，国内大部分油田企业均将“零事故”定为年度目标，而非长期追求的终极目标。

按照国际HSE管理理念，在目标和指标确定之后，应着手编制实现目标、指标的管理方案。在管理方案中，要进一步明确实现具体目标、指标的职责，确定负责完成每项任务的负责人，确定削减或控制风险所采用的措施和方法、完成每项任务的时间表、完成每项任务配置的资源。

目前，国内大部分油田企业都采用记录表格形式，将管理方案的内容罗列出来，但方案内容未能和要实现的目标、指标有效结合，规定大都较为笼统，缺乏针对性。

中石油内部人士指出，这样的做法，不具有可操作性。

具体到基层，许多中石油基层管理人员并未完全认同上述的国际HSE管理理念。中石油大连一下属公司负责安全生产的主管对《财经》记者称，虽然中石油与国际大型石油公司在HSE管理方面有所交流，但目前并没有全盘接受和学习的想法，“中石油有自己的安全生产理念，并不断创新，体现出自己的管理特色”。

但该人士翻遍了办公室，却未能提供一本最新版的中石油HSE管理手册，仅能找出几年前发黄的旧版本。

其实早在2003年，国内石油企业与国际石油企业的对标就已开始。先是中海油与壳牌、杜邦等对标，中石油、中石化随后。

但多位石油行业HSE专业人士告诉《财经》记者，真正把标准做得最细最全最严格的，却首推中石油。

“国内企业的各种安全制度堆在一起有一米高，而国外企业只有薄薄的一本，但落实起来完全反过来了。”上述石油行业主管安全的高管认为，恰恰由于标准规范太多，并且有些是照搬而来，制度条例没有充分考虑中国央企的管理体制和固有文化的特点，反而不好落地。

“这与公司治理有很大关系。安全管理就是一把手的管理，只有一把手重视，才能管好，这是中国企业的体制特点。但在安全上的投资是刚性的、显性的，投资的收益和效果却是隐性的，并不会马上产生直接的经济效益。所以中国的安全生产最后都成了事后管理，只有在出了大事故后，才进行事后控制。”上述高管称。

这样的逻辑，对基层公司顺理成章。完成上级下达的经营指标才是第一要务，其余的统统先“靠边站”。体制不顺加之地位矮化，HSE在基层的尴尬可想而知。

此次大连管道爆炸事故，在HSE管理领域，属于“承包商管理问题”——这是安全管理中难度最大、复杂性最高的一块内容。招投标流程广泛涉及腐败和利益输送，目前国内石油领域很多安全事故，都和这个环节有着千丝万缕的联系。

中石油在大连的炼厂和管道等相关项目工程的分配权，都在中石油总部。因此，很多中石油下属公司凭借在系统内的关系就可拿到项目，其中包括一些没有项目承包能力的老式工厂维修队。

这些拿到项目的中石油内部施工单位，基本都会转包。最后接棒进行项目作业的工程公司，有些根本没有资质。“所有这些，都是大连这些年连续出事故的背后体制原因，中国国有石油企业这些内部体制问题、关联交易问题不改变，未来这种安全事故还会不断出现，而不仅仅是大连。”一位接近大连石化的当地人士称。

监管部门互踢皮球

中石油内部HSE管理不力的同时，外部的监管同样缺位。

目前涉及中国油气管道安全的两部法律，分别是《中华人民共和国石油天然气管道保护法》（下称《管道保护法》）和《中华人民共和国安全生产法》（下称《安全生产法》）。

其中，《管道保护法》第四条规定：“国务院能源主管部门依照本法规定主管全国管道保护工作，负责组织编制并实施全国管道发展规划，统筹协调全国管道发展规划与其他专项规划的衔接，协调跨省、自治区、直辖市管道保护的重大问题。”

这一规定，意外地成了主管部委间“踢皮球”的肇端。

有接近国家能源局的人士向《财经》记者透露，在去年的“11·22”中石化东黄输油管道泄漏爆炸特大事故发生后，国家安监总局曾给国家能源局去函，探讨石油行业安全监管问题。安监总局希望，能源局作为行业主管部门能够在事故中、未来的监管工作中承担更多责任。

安监总局的这一“探讨”，在国家能源局内部引起激烈反弹。能源局油气司和政策法规司领导专程为此“拜访”安监总局，就油气管道安全监管事宜进行商榷。

国家能源局提出，尽管《管道保护法》中第四条提到的“国务院能源主管部门”的确应为国家能源局，但依据该条规定，能源局仅负责全国油气管道的规划，并在管道运行当中涉及跨省等重大问题时，负责统筹协调，防止各省之间扯皮。除此之外，并未规定能源局要承担管道安全监管职能。国家能源局认为，自己至少不应当承担安全监管主体的主要责任。

此外，国家能源局还从“三定”方案（定岗、定员、定责）中找到了依据。2013年，电监会并入后新组建的国家能源局主要职责中，并未包含需承担油气安全监管职能的规定。

从相关司局职能上看，国家能源局仅有石油天然气司和电力安全监管司大致沾边，但后者虽涉安全监管，却仅限于电力行业。而石油天然气司的小“三定”，也仅包括拟定油气开发和炼油的规划、石油天然气体制改革、油气储备管理等几方面，不包括石油行业的安全生产内容。

“与电监会合并前，能源局只有120多个编制，合并之后也只有240个编制，唯一相关的油气司中，又分为油气处、境外开发处和综合处；如果这样分下来，最后只能落到综合处身上，而综合处只有三四个人，不可能做任何监管。”上述接近能源局的人士称。

相比之下，安监总局则有一整套安全生产的法律、法规等规章体系，手中也有专业的安监人才队伍。安监总局下设的安全监管一司，又称“海洋石油作业安全办公室”，其主要职责是依法监督非煤矿山和石油行业（炼油、成品油管道除外）生产经营单位执行安全生产法律法规情况及其安全生产条件、设备设施安全情况等。

在黄岛事故上，国家能源局将职能区分得很清楚。在处理黄岛事故时，能源局并未派员去事故现场。但在随后的应急处理抢修、为灾区保供电时，能源局人员则出面处理。

对此，安监总局针锋相对地提出，《管道保护法》第一条为“为了保护石油、天然气管道，保障石油、天然气输送安全，维护国家能源安全和公共安全，制定本法。”这说明国家能源局作为行业主管机构，也应是安全监管主体之一。

安监总局更有力的依据，在于习近平总书记考察“11·22”中石化东黄输油管道泄漏爆炸特大事故抢险工作时强调的——“把安全责任落实到岗位、落实到人头，坚持管行业必须管安全、管业务必须管安全，加强督促检查、严格考核奖惩，全面推进安全生产工作。”其中的“坚持管行业必须管安全”，成为安监总局的利器。

就在两个主管部门反复交涉期间，兰州、大连等一系列石化安全事故相继发生。

随后，中央机构编制委员会办公室（即中编办）也介入其中，就监管责任问题对上述两部委提出了建议。接踵而来的，是北京市编办、天津市发改委等地方政府部门的问询，希望了解在地区层面如何确定油气管道保护部门。

“我们当时希望中编办能够统筹各个机构意见，做更深入的研究，各地方政府也能建立预警预案，对没有明确的职责可以尽量明确。”上述接近能源局人士称。但截至目前，谁作为主要监管部门，以及各部门职责如何划分，仍未有定论。

另一方面，能够统筹多个主管部门的机制也不够健全。在安监总局下，本设有两个部门间联席会议的机制，其中之一是由公安部牵头的输油管道保护联席会议，该联系会议主要为管理打孔盗油等针对管道的破坏行为。

另一个是危险化学品联席会议。但这两个联席会议都是常设的，并非针对安全事故的应急机制。

欧美监管镜鉴

大连“6·30”管道爆炸事故后，安监总局开始要求下属机构就国外油气管道管理模式以及相应政策法规提交报告，作为参考。

《财经》记者了解到，安监总局主要想参考英国和美国的相关管理机构和法律法规，以作为对标。

安监总局国际交流合作中心副主任胡予红介绍称，选择美英两国进行对标，是因为这两个国家油气产业和监管均较发达。

她表示，美国的油气管道全球最发达，而英国的油气监管体制则是建立最早的。就监管体制而言，中国的安全监管体制主要是从美国借鉴而来——安监总局在建立时，大量借鉴甚至照搬了美国的监管模式，所以两国安监管理体制很相近。

英国油气安全监管的主管机构，为健康和安全委员会。该委员会由政府任命，其规模较小，共11人，由部长、相关产业人员、公众代表等组成。其下设健康和安全（即HS）执行机构，通过所属的危险物品安置指导机构进行工作，同时设地方机构。

HS执行机构支持委员会的工作并负责促进立法，其工作范围主要集中在上游，也涉及管道运输。其组成人员则超过2500人，主要由研究人员、科学家、技术人员、律师等行业的专家组成。

健康和安全委员会、HS执行机构的成员均为英国国家公务员。执行机构中，共有1200名监察员，这些监察员拥有执法权。其执法方式主要有：访问公司，发出整改通知书以停止危险活动，追究公司的违法责任等。

作为英美法系立法体系的典范，在安全目标指导下，英国管道安全保障的具体实施要参照已有的安全案例。管道公司报批项目时，要一并提交符合安全案例要求的安全计划；项目批准后，即成为新的安全案例，管道公司必须遵照实施。安全案例的任何变更，都要经过HS执行机构的审查和批准。

中国石油法律事务部贺嘉认为，英国管道安全案例的实质，是企业就保证管道安全向政府作出的一种承诺。这是一种具有法律强制性约束力的义务，公司必须遵照执行。同时，安全案例中也包括管道检测的内容。

具体到油气管道管理方面，以西班牙和英国为代表的欧洲模式，强调管道的完整性管理。即对管道安全实行目标化管理，法律规定管道运营公司要保证管道安全。管道投产前，管道公司应向监管部门提供安全运行方案；获得批准后，必须按此方案严格执行。一旦管道投入了运行，运营公司将对管道安全方面的所有问题负责，具体工作包括四步骤：数据采集；完整性分析(主要包括风险分析和风险评价等)、完整性决策；检查与维护；然后再进行数据更新，持续循环。

管道完整性管理的主要目标，是保证管道的安全、可靠运行。经过国外多年的研究和实践，这已成为当前国际上最为认可的管道安全管理模式。

与英国不同的是，美国油气管道的主管部门是管道局和运输局，但这两个机构都不属于安监系统。另外，美国的城市市政方面也对管网行使监管职能。

在HSE管理方面，美国和加拿大具有很多实用性极强的强制性要求。这种模式和经验，在规范油气管道第三方施工的监督管理规范，确保油气管道的安全平稳运行方面，更有借鉴意义。尤其在对第三方施工的有效警示和告知以及管道警示标识管理方面，美加的经验对刚刚发生的大连“6·30”事故更具针对性。

譬如，美加的管道警示标识牌，除了注意提供详细信息外，还十分注重标识牌本身的色彩、亮度、可视度和耐用性，并在管道上方铺设管道标识带。在未设置警示标志前，不得施工。

而相比之下，国内只是要求设置管道标志桩，并没有要求设置标识带的强制规定。而设置管道标志桩也只是为了管道企业自身管理的需要，而非按照警示第三方原则设置。虽然Q／SY 1357—2010《油气管道地面标识设置规范》和SY／T 6064—2011《管道干线标记设置技术规范》均规定了在“油气管道新建、改(扩)建和大修过程中，可在管道上方0.5m处设置标识带”，但均非强制性规定。

“我们去了油气管网发达的英国和美国调研，寻找对标公司，但一直没有合适对象，毕竟中石油的情况、中国的情况都很特殊。”上述中石油专家感慨与国际对标“并非易事”。