近日，教育部等三部委相继发表声明，退出由中国关心下一代工作委员会（以下简称“关工委”）牵头的全国中小学生交通安全教育活动。

8月1日晚，关工委发表声明，对三部委退出全国中小学生交通安全教育活动表示完全赞
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同，并强调有人以全国中小学生交通安全教育活动办公室名义与社会公司签署合作协议，收取相关费用并产生民事纠纷。

2011年8月，关工委和教育部、国家安监总局、国家质检总局曾联合印发通知，要求加强全国中小学生交通安全教育活动。

针对此次三部委的退出，有业内人士表示，很有可能与近年来全国中小学生交通安全教育活动办公室（以下简称“安教办”）面临的保证金纠纷有关。

《每日经济新闻》记者7月25日曾致电安教办，一名自称安教办员工的张姓工作人员称：“安教办通过与第三方企业或者单位合作，在多个省份开展了"小黄帽工程"和"校车工程"，主要通过企业捐助的形式筹集资金，用于交通安全教育宣传活动。”

而2013年11月，山东省一家叫泰山智文化有限公司的民营企业却将安教办告上济南中院，要求其退还300万元保证金并胜诉。但时隔两年，却面临赢了官司拿不回钱的窘境，据称，上述款项已经被“代捐”给了福利基金会。

而涉诉的企业表示，此前所签合同中所交的保证金并不是善款，这是合同里明确规定的，怎么能转捐给社会福利基金会呢？

焦点案例：企业欲卖“小黄帽”交百万赞助费打水漂

根据中国裁判文书网公布的《济南泰山智文化有限公司与全国中小学生交通安全教育活动办公室等合同纠纷一审民事判决书》(以下简称判决书)显示：2012年1月18日，泰山智文化有限公司与安教办签订《全国中小学生交通安全教育活动协办合作协议书》，约定该公司负责山东省区域中小学生交通安全教育活动。协议签订后，安教办收取该公司爱心赞助款、保证金等共计300万元。

“3个月没卖出一顶帽子”

《每日经济新闻》记者随后与泰山智文化有限公司负责人韦某（化名）取得联系。韦某表示：“2012年我们与安教办签订了合同，授权泰山智文化有限公司负责整个山东省中小学生交通安全教育活动，但需要缴纳200万元的保证金。”

“当时，安教办主任张明说，这项活动是由国家四部委发起，合同上也确实盖了四部委的公章，按照合同规定，200万元保证金主要用来约束企业，待企业退出后，200万元会如数奉还。”韦某说道。

该公司另一名股东高某(化名）告诉记者：“按照安教办有关负责人的说法，100万元的爱心赞助款，是用来捐助山东省的贫困儿童。这部分资金的支配权由泰山智文化有限公司负责，暂时存放在安教办，在合同里也是有说明的。”

韦某表示：“当初公司和安教办合作，主要是推广"小黄帽"活动，但"小黄帽工程"想要有序推进，至少要联合保险公司和医院。"小黄帽"试点学校的每一位学生需要购买保险，孩子遭遇事故，保险公司能够及时介入。而医院需要将参加"小黄帽工程"的每一位学生基本信息录入系统并联网。这些工作需要多个政府部门的授权和支持，我们一家民营企业根本无法完成。”

“我们当时是安教办在山东省的工作站，但交了保证金以后，他们就不管了。与医院、学校、保险公司对接的过程非常困难。甚至遭到一些单位的质疑：国家部委为何委托一家民营企业开展工作？3个月的时间里，我们在山东没有发出一顶帽子，这也是我们选择退出的原因。”韦某说道。

记者发现，安教办2012年与泰山智文化有限公司签订的《合作协议书》中提到：“每套"小黄帽"(含保险)的定价为33元。按照合同规定，安教办为泰山智文化有限公司开展本次活动提供宣传推广经费，经费标准(暂定)为收入额的20%。

据当年同样参与该活动的一位知情人士透露：“如果在政府的推动下，一个省数百万中小学生都戴上了小黄帽，这笔收入是很可观的。而且全国有30多个省份，各省的工作站尚未形成，授权依然掌握在安教办的手中，这个潜在的市场空间非常巨大。”

“我们没有想到安教办会撒手不管，更没有想到他们连保证金都不退还给我们。”该知情人士说道。

“保证金不是善款”

韦某接受记者采访时不止一次提到：“当时看来，这个活动对我们企业来说并没有任何损失。保证金只是押金，可以退还。100万元赞助费的支配权属于公司。我们一家民营企业能够借助政府力量在全省推广这项活动，可以获得许多资源和人脉。”

如今再次提到保证金一事，韦某依然情绪激动。他说：“根据济南中院的判决结果，我们胜诉了，山东省高院也维持原判，但从2014年至今，我们公司没有拿到任何赔偿，安教办从此也与我们失去了联系。”

济南中院民事判决书（2013济商初字第241号）也有如下叙述：“被告全国中小学生交通安全教育活动办公室于本判决生效之日10日起向原告泰山智文化传播有限公司返还300万元并赔偿损失；被告关工委、教育部、质检总局、安监总局承担共同还款责任。

8月2日，安教办主任张明回应媒体采访时表示：“安教办与济南泰山智文化有限公司签约收到100万元赞助费后，合并其他赞助款项共计400万元，转捐给中国社会福利基金会，安教办未曾使用。”

而韦某则表示：“张某所说的400万元和我们交的款项根本就是两码事。”韦某认为，公司给出了100万元赞助费和200万元保证金，这与张明所说的400万元不符。“而且保证金也不是善款，这是合同里明确规定的，怎么能转捐给社会福利基金会？”

记者在韦某出具的合同中看到：“乙方同意向甲方缴付壹佰万人民币保证金，以确保活动健康永续开展。乙方保证金汇至：北京国淼文化发展有限公司；开户行：中国工商银行北京世纪坛支行。”

根据济南中院民事判决书的阐述：“2012年1月18日，泰山智文化有限公司向国淼公司汇款100万元，向郭某某账户汇款100万元。2012年3月16日，泰山智公司向国淼公司汇款100万元。”

从合同来看，北京国淼文化有限公司似乎与安教办有着不可分割的联系。记者随后在北京市工商局企业信息查询系统中查到，北京国淼文化发展有限公司的法人代表叫孙九如，企业经营范围为组织文化交流活动、组织体育交流活动、计算机培训等。从登记信息来看，无法判断该公司与安教办的关系。

著名教育学者熊丙奇表示：“教育专项资金应当有专项账户，教育部在这方面是有相关规定的。将用于中小学生交通安全教育宣传的款项汇至个人账户或者第三方公司账户，肯定是不规范的。”

对于此，安教办主任张明8月2日回应称：“安教办不是独立法人机构，没有自己的账户，是由北京国淼公司代收的。”

公众质疑：“小黄帽工程”能否筹集资金？

2012年9月3日，安教办曾公开发表《致家长一封信》，这封信详细介绍了“小黄帽工程”的性质以及实施过程。

据信件原文表述：“本活动属于公益性安全教育活动，其包含新型反光小黄帽、学生信息卡、一年的交通安全意外伤害险、开展相关活动等。普通家庭承担部分费用33元（保险费），对贫困家庭学生、革命烈士子女及孤儿，安教办将组织社会爱心力量免费赠送。”

记者随后咨询北京国汉律师事务所律师王女士，对方表示：“公益活动从法律层面来界定，就是指在活动实施的各个环节，都不应当收取当事人任何费用。普通家庭承担部分费用33元这项规定，显然不符合公益活动的界定。”

“小黄帽工程”的经费从何而来？既然是公益活动，收取学生保险费用的做法又是否合理？

对此，安教办前述张姓工作人员在回应记者采访时表示：“我们必须整合社会资源，首先要有一些社会爱心力量捐助，我们就去找一些机构、一些企业筹集善款。但任何活动都需要经费，完全依靠爱心捐助也不现实。活动的周期比较长，只有筹集到经费以后，才能开展下一步的活动。”

“我们有多种方式筹集资金，比如安教办会拿出一些规划，然后寻求企业合作。当然对于企业来说也有一些回报，比如软广告还有对企业的宣传等。”张姓工作人员说到。

21世纪教育研究院副院长、著名教育学者熊丙奇接受《每日经济新闻》记者采访时表示：“在学校开展公益活动，必须保证活动推进过程中，不收取学生任何费用。学生购买保险，其出发点是为了降低意外成本。在事先告知清楚的情况下，让学生及家长自由选择，我觉得就不违反公益性原则。”

“既然是公益行为，就不应当存在等价交换。利用企业捐助确实是筹集资金的一种方式，但不能成为经费的唯一来源。否则就很容易将公益活动变成商业行为，甚至出现利益输送。”熊丙奇说。

据关工委回应，全国中小学生安全教育活动于2014年7月已经被叫停，叫停的项目中当然也包括“小黄帽工程”，目前遗留问题还在处理中。

记者还发现，三部委的退出声明中均提到：“有人以安教办名义收取相关费用，从事牟利活动，产生民事纠纷，上述行为违背公益性原则，所签协议无效。”

专家呼吁：社会团体须与政府脱钩

从安教办的性质来看，虽然是由部委联合成立的办公室，但并不具备独立法人资格，也不具有独立承担法律责任的资质。

有专家认为，安教办和挂靠在政府机构下的协会或者社团性质很类似，并不是独立法人单位。这些机构打着政府旗号在地方强推的现象时有发生。

“要解决政府、市场、社会边界模糊问题，就是尽快让社会团体、协会与政府脱钩。”国家行政学院教授竹立家说：“过去，一些协会、社会团体挂靠在政府部门下面，成为滋生腐败的根源。这些协会社会团体通过收费、发证、培训，打着政府的旗号四处敛财。现在的改革，就是要取消政府和社会团体之间的这种关系，消灭腐败滋生的土壤。”

《每日经济新闻》记者发现，2015年7月10日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》（以下简称《方案》），要求各地区各部门结合实际认真贯彻执行。

《方案》明确提到：“取消行政机关（包括下属单位）与行业协会商会的主办、主管、联系和挂靠关系。行业协会商会依法直接登记和独立运行。行政机关依据职能对行业协会商会提供服务并依法监管。”

泰山智文化有限公司负责人韦某接受采访时也提到：“按照安教办主任张明的说法，安教办不具备法人资格，也没有自己的单位账户，将保证金打给个人，打给第三方公司，我们当时也是有疑虑的。但看到四部委的文件，看到部委的公章，我们的疑虑就消除了。”

截至记者发稿前，安教办官网在主管单位一栏依然写有教育部、国家质检总局、国家安监总局、公安部、关工委和中华全国新闻工作者协会。