彩票公益金挪用调查

在公益金频遭挪用的背后，有相关部门的监管不力，公示制度的不健全，以及由利益博弈导致的相关法律制度的“部门化”

本刊记者/霍思伊

2016年8月28日，民政部向社会公布十八届中央第九轮巡视整改情况。其中，18省份彩票公益金被套取、挪用的整改情况尤其引人关注。

通报称，2012年至2014年10月，部分省（市）通过编造虚假项目、提供虚假资料等方式，套取、挤占挪用、违规改变福利彩票公益性用途资金。对此，民政部督促接受专项审计的18个省（市）开展专项审计整改“回头看”。目前，问题资金整改率已达97.2%。对涉及虚报套取、挤占挪用资金尚未整改到位的个别问题，再通过法律途径等手段确保整改到位。

事实上，就在一年前的2015年6月25日，国家审计署发布了中国建国以来首次对彩票行业资金状况的大规模审计报告。此次审计涉及18个省，228个省市级彩票销售机构，以及4965个彩票公益金资助项目。共抽查彩票资金658.15亿元，占同期全国彩票资金的18.02%。审计查出虚报套取、挤占挪用、违规采购、违规购建楼堂馆所等违法违规问题金额169.32亿元，占抽查资金总额的25.73%。

其中，在彩票公益金的使用方面，有73个单位通过编造虚假项目、提供虚假资料等方式，套取彩票资金5.96亿元。有23个彩票公益金资助项目被违规改变公益性用途，涉及金额3.61亿元。

审计报告公布后，社会各界一片哗然。

2015年12月27日，十二届全国人大常委会第十八次会议举行联组会议，就国务院关于2014年度中央预算执行和其他财政收支审计查出问题整改情况的报告进行专题询问。在本次会议上，全国人大常委会委员、财经委员会副主任尹中卿针对审计报告中存在的彩票资金管理不严格、公益金频遭挪用等问题表达了抗议。

“对这些问题，全国人大常委会委员在审议中都表示很愤怒，社会公众特别是广大彩民也非常关注。”尹中卿认为，彩票实际上是由国家出面组织的公募、公益基金，不仅涉及社会大众的切身利益，更影响各级政府的形象和公信力。

彩票公益金频遭挪用

彩票公益金是政府非税收入形式之一，指按照国家规定发行彩票取得销售收入扣除返奖奖金、发行经费后的净收入，专项用于社会福利、体育等社会公益事业的资金，不用于平衡财政一般预算，逾期未兑奖的奖金纳入彩票公益金。

根据国务院批准的彩票公益金分配政策，彩票公益金在中央和地方之间按50：50的比例分配。中央集中彩票公益金在全国社会保障基金、中央专项彩票公益金、民政部和体育总局之间分别按60%、30%、5%和5%的比例分配。地方留成彩票公益金，由省级财政部门商民政、体育等有关部门研究确定分配原则。

近年来，彩票公益金被挪用的新闻频频登上头条。

2015年，陕西省民政厅被发现违反福利彩票公益金专款专用规定，2006年至2011年间变相挪用彩票公益金6000万元，将救灾中心大楼先后向两家公司出租用于酒店经营，占项目总面积近一半。

2013年，山东省审计报告显示，山东体彩公益金管理使用上存在不规范现象，山东省及下属8个市、62个县体育部门将应用于资助开展全民健身活动、整修和增建体育设施的体彩公益金3447.28万元人民币，用于办公经费、办公楼维修及车辆购置等。

2009年，上海市用于场馆改造公益金共计1643万元，但有543万元用在场馆办公房改造及场馆出租房屋的修缮、办公设备购置等方面，超范围使用。

2003年，财政部门派出的检查组发现，乌鲁木齐市民政局从1998年开始，打着修建“军供大厦老年公寓”的名义，向市财政局申请下拨公益金，资金拨到市募委办的账户后，该办根据市民政局指示，将资金全部转给了市民政局的下属单位军供大厦，用于宾馆的基本建设支出，宾馆建成后，主要用于对外经营。4年时间共向军供大厦提供工程建设资金1197.5万元，其中1998年380万元，1999年27.5万元，2000年560万元，2001年230万元。

考察历年来违规使用公益金的现象可知，公益金被挪用的方式分为直接挪用和间接挪用两种。直接挪用表现为直接将公益金作为他用，如建楼、购车、支付员工出国旅游费用、补偿拆迁、租房、公务接待、发工资，支付互联网彩票销售佣金，甚至直接将公益金拨给地方企业，如温州市财政局将彩票公益金1亿元用于增加温州农业发展投资集团等企业的实收资本。

间接挪用则表现为私自改变公益金支持项目的公益性用途，转为商业经营。如扬州市社会福利中心以解决“三无”孤老、低收入老人以及失能半失能老人的养老问题为名义实施的改扩建工程，使用彩票公益金2662.49万元，实际被改扩建成面向中高端老年客户群的老年公寓。

而在公益金违规使用上，不仅存在没有将公益性项目落实的情况，还存在申报初期就通过虚假申报套取公益金的现象。2015年的审计报告显示，山西、辽宁、吉林、河南、湖南、重庆、陕西等7个省、市的几十个地方行政部门，均以不符合条件的申报资料，获取“示范性综合实践基地项目”中央公益金各3000万元，共涉及17个项目，共计5.1亿元。

在2015年底的十二届全国人大常委会第十八次会议上，面对人大代表和广大彩民的愤怒和质疑，国家体育总局局长刘鹏承认，一方面，有的制度执行得不好；另外一方面，监管制度确实比较薄弱。

监管漏洞

中国现有的彩票管理架构，由2009年出台的《彩票管理条例》确定。国务院负责彩票发行审批。财政部门作为监管单位，主要负责彩票政策制定及彩票市场监管。彩票的主管单位是民政部门和体育部门，分别负责福利彩票、体育彩票的管理和销售工作。其中，彩票的具体销售工作分别由民政部门下属的福利彩票中心和体育部门下属的体育彩票中心负责。

根据现行的《彩票公益金管理办法》，公益金在财政上采取收支两条线的管理模式，纳入政府性基金预算管理，专款专用，结余结转下年继续使用。所有公益金项目的使用，均需由民政部门和体育部门报批财政部门，审核通过后方可获得相应的拨款。

具体而言，在中央层面，列入中央本级支出的彩票公益金，由民政部和国家体育总局提出项目支出预算，报财政部审核后在部门预算中批复，民政部和国家体育总局根据财政部批准的预算，组织实施和管理。在地方层面，省级以上民政、体育行政等有关部门、单位，申请使用彩票公益金时，应当向同级财政部门提交项目申报材料。

那么，既然每一笔公益金的使用都需经过财政部门审批，为何彩票公益金还会频遭挪用？

彩票行业资深人士苏葭告诉《中国新闻周刊》，财政部的监管存在局限性，无论是中央还是地方都存在“监而不管”的现象。在中央，由财政部下面的综合司负责监管民政部和国家体育总局的彩票事务。“叫一个司来管两个部级单位，你说能管下去吗？即便让财政部来管两个部，也不好管，毕竟是平级的。”苏葭说。

河南财经政法大学彩票研究所所长冯百鸣也持同样的观点。他对《中国新闻周刊》说：“实际上所有的事情，都是由财政部综合司下面的彩票处来管，一共只有七八个人，这七八个人每天光审批全国上来的报表就忙不过来了，具体能管到什么程度？”

在地方上也是如此。冯百鸣指出，由省财政厅综合处彩票科来管理民政厅和体育局，一个科长管两个厅级单位，这种监管体制“非常畸形”。

而除了监管架构上的不合理以外，财政部自身的职能局限也使得所谓的监管形同虚设。多位受访专家均对《中国新闻周刊》表示，财政部门只能通过预算的方式管理资金，然而具体的事权却在两个主管部门，即民政部门和体育部门，因此财政部门在具体公益金使用的监管上非常薄弱。

吉林省某市财政局一位工作人员对《中国新闻周刊》说，财政局只负责审核民政局和体育局上交的项目材料，在前期立项时也会参与论证，“民政那边说手续都全了，我们就把钱拨付给他们。细的事是主管部门牵头管。人家就是干这活，我们也管不着。民政和体育是管事的，财政是管资金的。”

2006年参与完成浙江大学人文社会科学重大研究项目——“彩票业的政府管制及其立法研究”的浙江省社会科学院法学所研究人员唐明良曾对媒体说，从中国彩票监管立法的构架来看，并不是彩票发行审批权之外的监管权都给了财政部，彩票监管的具体制度、具体事务，仍由民政部与国家体育总局具体制定和实施。“这说明，我国真正意义上独立的彩票监管体系至今没有完全建立起来。”

苏葭认为，如果缺乏独立的第三方监管单位，缺乏专业的监管委员会，两个主管部门在具体彩票事务上的管理上又权力过大，既是“运动员”又是“裁判员”，财政部的监督就会落后于别人的造假，而“在地方的执行层面，自己监管自己永远都监管不了，有些地方的民政部门和体育局部门甚至将公益金视为他们的‘小金库’”。

以某地体彩中心管理人员对《中国新闻周刊》介绍的情况为例，在2014年底审计之前，地方一些民政局和体育局甚至有不将公益金纳入预算的情况。财政部门虽然作为监管部门，但是他们有时候也不是很清楚哪些项目可以拨款，哪些不可以拨款，就会出现资金被用在了不合适的地方。还有财政部门拨款之后，使用部门并没有严格按照申请用途使用资金，造成资金挪用。也会有因与部门领导关系好，资金审批会更容易拿到的情况存在。

公示粗范

除了上述监管漏洞以外，多位受访专家均认为，公益金公示制度的不健全，是彩票公益金乱象频现的另一重要原因之一。

依据《彩票公益金管理办法》，省级财政部门应当于每年4月底前，向省级人民政府和财政部，提交上一年度本行政区域内彩票公益金的筹集、分配和使用情况报告；每年6月底前，向社会公告上一年度本行政区域内彩票公益金的筹集、分配和使用情况。

财政部应当于每年6月底前，向国务院提交上年度全国彩票公益金的筹集、分配和使用情况报告；每年8月底前，向社会公告上一年度全国彩票公益金的筹集、分配和使用情况。

省级以上民政、体育行政等彩票公益金使用部门、单位，应当于每年6月底前，向社会公告上一年度本部门、单位彩票公益金的使用规模、资助项目、执行情况和实际效果等。

由此可知，现有的管理办法只是空泛地规定了公示的截止日期，既没有列明公示内容的具体条目和细节，也没有要求省级以下的有关部门进行公示，更没有说明不公示的后果和相应的惩罚措施。

在如此空泛而粗疏的公示制度下，有关部门很难有充分的动因和足够的激励，去增加公益金信息公示的透明度。

因此，除了国家和省级（直辖市、自治区）财政、民政、体育等部门定期信息公开，区县级的各类福利机构、体育项目等彩票公益金的具体支出环节，则很少公示其彩票公益金的具体使用情况。山西省民政厅一名部门负责人在接受媒体采访时曾说，省里的福彩公益金唯一的公示渠道是民政厅网站，没有要求市县级再公示。

即便如此，与《彩票管理条例实施细则》相比，2012年3月出台的《彩票公益金管理办法》已经算是个进步。在此前发布的《实施细则》中，对于公益金的信息公开，甚至都没有给出一个具体的时间表。

《彩票管理条例实施细则》规定，彩票公益金的管理、使用单位，应当及时向社会进行公告或者发布消息，依法接受财政部门、审计部门和社会公众的监督。中央和地方各级彩票公益金的管理、使用单位，应当每年向社会公告上年度彩票公益金的使用规模、资助项目和执行情况等。

而在《实施细则》出台前发布于2009年的《彩票管理条例》中，对于公益金公示的相关规定与此如出一辙。

于是，有媒体报道称，在2009年7月1日《彩票管理条例》实施后，许多地区财政部门仍以没有具体时间表为由，借机推延发布时间，甚至取消发布。

目前，中国的彩票公示制度已经比以前健全很多。尤其是2015年审计报告发布后不久，民政部开始建设“阳光福彩”专项行动，行动要求建立社会责任报告制度，制定社会责任绩效考评管理办法；完善信息定期发布机制；完善公益金使用情况公示制度，研究制定公益金公告的制式模板，进一步细化公开内容，明晰公开方式，明确公示时限；完善公益金资助项目设立标识的管理制度。

以浙江省今年7月发布的《2015年浙江福利彩票社会责任报告》为例，报告中较为详细地列出了公益金资助的各类社会福利和公益事业项目，如：赞助县（含县）以上社会福利院、社会福利中心、老年公寓等项目174个，资助资金42554.56万元，并且在条目下面附上了几个项目照片，如杭州市第三社会福利院和金华开发区江南老年公寓的外景照。但仍然没有将所有的资助项目列入报告，只是在“省级福彩公益金资助部分项目”的条目下，附上了部分项目的照片和名字，但没有详细解释每个项目的具体资金使用明细。

中国彩票行业沙龙创始人苏国京对《中国新闻周刊》说，建议财政部做出一个更加明确的规定，公益金的使用公示必须细化到哪一步，比如必须细化到1000块钱以上的分项。

他认为，香港赛马会的责任报告值得我们借鉴。赛马会的公示信息会具体到某一个细小的分项，比如给人换了几台健身器材，新增了几台电视机等。因此，如果香港市民想要进行社会监督，可以通过香港赛马会网站查询，确切地了解上一年度赛马、足智彩、六合彩的政府税收和公益慈善部分的投入具体用在了哪些地方，建了几个养老院，具体某个养老院更新了几张床等等。

因此，如果中国内地的居民能通过查看彩票公益金用途报告，了解到北京一共多少小区新增了公益金购买的健身器材，自己所在小区有没有配置，如果说应该有配置但却没配置，或者配置的物品质量后期维护总出问题，那百姓可以投诉举报。“举报多了，公益金违规使用的事儿就会渐渐少了，这就是社会监督的力量。”苏国京说。

“部门彩票”

1999年，国务院将彩票的主管职能从人民银行移交给财政部，随后由财政部牵头，开始对彩票管理体制进行改革。2009年，经过十年的筹备、讨论和数次草稿反复，中国彩票行业第一部行政法规《彩票管理条例》诞生。

苏国京曾参加过两个版本的草稿修改，他对《中国新闻周刊》说：“最早的条例有‘国家彩票’，后来把这词去掉了。”

所谓“国家彩票”，是指各国政府在设立、发行彩票时，从国家整体战略、布局出发，并不针对或者倾向于任何部门而设立、发行的彩票。

按理说，彩票应该是“国家彩票”，然而业内人士却更倾向称中国的彩票是“部门彩票”，因为这更能反映出中国彩票体制的真实现状。

一位不愿具名的资深业内人士向《中国新闻周刊》回忆了他参加起草《彩票管理条例》的漫长过程，他说：“从2000年进入筹备阶段开始，从头至尾，都是部委之间的利益博弈过程。”

据该业内人士介绍，一稿出来后，由于所有的事务都需要财政部的行政审批，民政部和国家体育总局非常不满，于是由该人士代表福彩和体彩去和财政部争辩。

“后来在青岛讨论，国务院法制办也去了，我问财政部一位司长，您写这个稿子这么多行政审批，您是没看见药监局的下场？他的脸当时就灰了。”

几经波折，《彩票管理条例》终于出台。条例中写明，国务院财政部门负责全国的彩票监督管理工作。国务院民政部门、体育行政部门按照各自的职责，分别负责全国的福利彩票、体育彩票管理工作。

至此，财政部、民政部和国家体育总局三部委的利益和权力，正式通过一部行政法规给固定了下来。

上述业内人士认为，这样直接把部门写进国务院条例不符合规定。按理说，一部行政法规不应带出部委利益，因此应该写成国务院指定某某部门进行监管或主管，然而“如果不这么写，这个条例就永远都出不来”。

参与制定条例八年的北京大学中国公益彩票事业研究所执行所长王薛红也曾对媒体说过：“条例是三个部门均衡的一个结果，很粗放，有很多事情无法在条例里面说清楚。”

而这些“没说清楚”的事儿，就成了彩票顶层设计上的漏洞，公益金被挪用的制度源头。

比如《管理条例》规定，彩票公益金按照政府性基金管理办法纳入预算，实行收支两条线管理。

苏国京认为，公益金违法违规操作现象的原因之一，是国内彩票实行的是“收支两条线”的管理。国内省级彩票中心负责销售彩票，售卖的彩票收入中，一部分用于给彩民返奖，一部分用于彩票点的发行费用及彩票中心的运营，剩下来的资金即为公益金。由于所有的公益金都被放入财政这一个大池子，资金汇总后由财政进行统一的分配和处置，因此和其他的预算一样，在分配和使用中出现不同部门间的断层现象，使资金的去向难以弄清，更加难以追责。作为彩票销售和发行的两个国家彩票中心和各省彩票中心，并不清楚他们销售彩票的最终公益用途和去向，同时也无权进行过问和查询。

他指出，在许多售彩国家及地区，彩票收支大多为一条线管理。

“如果内地从彩票开售时便告知彩民用途，扣除返奖及发行费用的公益金直接被转给相应的功能机构，流程透明之后，将大大助益于行业反腐。”

比如，在京津冀发行雾霾彩票，发行时便告知彩民，该彩票公益金用于治理京津冀地区雾霾，此后公益金可直接支出给雾霾治理部门。“当然，收支一条线或两条线各有利弊，最终决策仍需专家论证，并听取公众意见。”

上述业内人士也指出，由于中国的预算制度本来就有问题，各省各地挪用预算的事情时有发生，因此，把公益金和财政预算资金混在一起，缺乏专业委员会的管理，公益金的使用也就和财政预算一样，“项目的申请往往是谁编的圆就给谁。”

另外，《管理条例》规定，财政部门负责监管，民政部门和体育部门是主管单位，两个国家彩票中心负责发行和销售，省级彩票中心只管销售。

苏国京认为，在实际管理和执行过程中，彩票管理体制的混乱使不同部门之间权责不均，造成的直接后果是，出现问题时，各个部门相互推诿，无法找到实际的责任人。

立法掣肘

据2015年审计报告所附的《彩票资金审计发现的主要问题明细表》，大部分挪用彩票公益金项目的整改情况一栏中，均写着“已归还资金”。

对此，苏葭评论道：“除非国家彩票管理体制的顶层设计变化，否则只是头疼医头，脚疼医脚。”

显然，“已归还资金”无法从根本上杜绝公益金挪用现象的发生。此前，各省类似的审计和整改已发生数次，但公益金使用上的混乱始终难以遏制。每次审计部门发现问题后，各省的民政厅和体育局都会出来表态，声称要大力整改，加强对公益金的使用管理，建立公益金收入使用跟踪问效制度，确保公益金专款专用，提高公益金的整体使用效益等。

然而，这些整改都没有触及彩票管理制度的根本。

比如，虽然每次整改各省都号称要建立公益金的使用评估和跟踪问责机制，但迄今为止，只有中央层面建立了公益金项目使用评估机制，地方上则完全没有。以民政部的公益金资助项目评估机制为例，中央上基本能够遵循如下的法定程序进行项目评估：公益事业单位和部门提出具体项目→立项分析→专家评估→汇总→报国务院批准。

冯百鸣是民政部彩票公益金项目使用评审专家组成员之一，他认为地方上很多彩票公益金项目的随意性太强，应该要求地方建立一套完整的公益金使用评估机制，而不仅仅是事后审计。

“很多公益金项目不是科学决策出来的，是拍脑袋出来的。首先就是项目选择有问题，而使用者也没有一套机制，后续问题太多，公益金管理效益低下，挪用频繁。”

多位受访专家表示，要想从根本上解决彩票公益金乱象，需要尽快推动彩票立法，在法律上将“部门彩票”变为“国家彩票”。为彩票公益金的事前监管、过程监管和结果监管设计细化的法条，建立健全公益金的使用评估机制、跟踪问责机制和公示制度，并将它们以法的形式固定下来。

目前，中国只有2009年出台的一部《彩票管理条例》，但其为行政法规，效力不高。然而，自1987年新中国第一个全国性专业彩票发行机构成立以来，中国的彩票业已经走过了近30年的时间，但真正意义上的彩票法却迟迟没有诞生。

2016年8月30日，财政部发布《中华人民共和国财政部公告2016年第105号》，公布了2015年彩票公益金筹集分配情况，和中央集中彩票公益金安排使用情况。

2015年，全国发行销售彩票36788427万元，全国共筹集彩票公益金9953949万元。

冯百鸣指出，虽然全国的彩票公益金每年足有1000个亿左右，但与财政部和国务院每年经手的资金体量相比，就不值一提。

多名受访专家表示，彩票公益金的数额太小，不足以引起部委以上领导人的关注，而除非有部委以上级别人士的牵头，三部委很难在短期内达成协调和妥协。

对于深化彩票体制改革，多位专家建议，成立独立的第三方监管机构，如彩监会，挂靠于国务院的某个部门之下，对彩票公益金按照募集的基金管理，由专人专管。

冯百鸣则提出，如果制定彩票法，一定要有一个条目专门规定公益金的使用方向，明确列出公益金可以用于什么样的慈善事业，如果把钱用在别的地方，就不合法。

“目前，中国还没有这根橡皮筋。”他说。