文|陆鹏垠 国家能源局石油天然气司主任科员

  文|王 野 国家社保基金理事会人事部主任科员

  油气行业在我国能源领域乃至经济社会发展中占有十分重要的地位。据不完全统计，2014年，油气行业工业增加值30188亿元，占全国GDP4.7%；利润总额7911亿元，占全国规模以上工业企业利润12.2%；上缴税费9850亿元，占全国财政收入7.0%。

  改革开放以来，我国油气行业取得了很大的成绩，但也存在不少问题。党的十八届三中全会提出了全面深化改革的目标。决策层多次强调要推进油气体制改革。

  油气行业通常被分为上、中、下游。上游指从油气勘探开发到现场集输、处理的全过程。在改革全局中，上游改革又具有非常重要的地位，可谓牵一发而动全身。上游放开准入，下游才会有更多供应主体，中游管网等设施才会有更多公平准入需求，油气市场才会有更多竞争，国家油气安全才更有保障。因此，认真分析上游存在的问题，借鉴有关国际经验，并结合中国实际提出相应的改革举措，具有十分重要而现实的意义。

  存在的问题

  （一）矿权高度垄断

  我国油气矿权包括探矿权和采矿权，当前的主要问题是矿权高度垄断。《矿产资源勘查区块登记管理办法》第六条明确规定“申请勘查石油、天然气的，还应当提交国务院批准设立石油公司或者同意进行石油、天然气勘查的批准文件，……。”《矿产资源开采登记管理办法》第五条也有类似规定。企业想申请油气矿权，首先须经国务院批准，门槛极高。目前，只有中石油、中石化、中海油（简称三大石油公司）和延长石油具有准入资质。这导致上游竞争严重不足，一潭死水。

  除极少数历史遗留外，目前国内油气区块的探矿权、采矿权均归以上四家公司所有，其中三大石油公司又占其中95%以上。矿权高度集中导致不少区块存在“占而不勘”或者勘探投入不足现象。

  （二）矿权出让等机制不合理

  我国油气探矿权采取先登先得模式，即四家公司谁先申请就免费给谁。这种方式毫无竞争性可言。企业保有探矿权的成本也很低。按照《矿产资源勘查区块登记管理办法》规定，在前三年中，探矿权使用费为每平方公里100元。3年后每平方公里每年增加100元，但最高不超过500元。勘查期间最低勘查投入标准为第一年每平方公里2000元，第二年每平方公里5000元，第三年起每平方公里10000元/年。

  勘查期（最长7年）若无发现，企业可申请矿权延期（一次2年），且无次数限制。这使企业理论上可低成本永久占有探矿权。此外，对未达到最低勘查投入的矿权也没有严格按规定收回，企业没有压力，进一步导致勘查投入不足。

  企业获取和保有采矿权的成本更低。勘探如有发现，企业可优先登记并免费获得探矿权区采矿权，在开发期内也仅需支付每平方公里l000元/年的采矿权使用费。

  矿权管理的上述问题导致国内油气勘探开发竞争不足、投入不足，对我国油气增储上产造成较大影响。油气产量增长缓慢导致我国更多依赖国际资源，进口量越来越大，对外依存度也日益攀升（图1.1、1.2）。

  （三）税费体系有待完善

  目前，我国油气企业上缴税费主要有资源税、所得税、增值税、消费税和特别收益金，其中针对油气企业额外征收的是资源税和特别收益金。该税费体系主要存在以下问题。

  一是资源税率过低。和一般行业相比，我国油气行业额外缴纳的除了极少的探矿权、采矿权使用费外，就是资源税和特别收益金。2010年前，我国资源税从量征收，税率仅为1.5%左右。2011年11月，国家修改了资源税暂行条例，对油气按5%税率从价征收。2014年，我国将原油、天然气矿产资源补偿费费率调整为零，同时资源税则上调一个百分点，按6%从价征收[财政部：《关于调整原油、油气资源税有关政策的通知》（财税[2014]73号），2014年10月。]。反观国外，较为通行的油气权利金（Royalty）费率普遍在10%-20%之间。油气行业总税赋可达30%-50%甚至更高。虽然我国针对原油开采收取特别收益金，相对较好地调节了国家和石油企业收益。但是，天然气开采未收取特别收益金。

  二是对不同资源禀赋、不同开发阶段油气资源的差别税率有待完善。2014年资源税政策调整后，我国对稠油、低丰度、深水油气田实施了资源税减征政策，但对低孔、低渗、致密气等难动用储量，对老油气田等尾矿资源尚未出台此类政策。这在一定程度上造成了采富弃贫现象。

  三是难以调动地方积极性。三大石油公司均为央企，下属企业多在北京注册，企业上缴的所得税、消费税、特别收益金等归中央，地方获益不多。以中石油为例， 2014年其上缴税费约74%归中央、26%归地方。这导致地方对油气勘探开发不积极，对项目用地等支持不够。

  （四）国家利益和国家石油公司利益尚未厘清

  在改革开放前，我国油气资源所有者、管理者和经营者三位一体，均由国家计划管理。油气资源无偿划拨，按计划分配，不存在国家利益和国家石油公司利益不同的问题。

  改革开放后，油气行业管理体制也开始慢慢向市场化转变。1982年，为对外合作开采海洋油气资源，国务院成立了中国海洋石油总公司。1984年，我国首次征收油气资源税，以体现国家作为油气资源所有者的利益。1988年，国务院撤销石油工业部，以其所辖主要资源和资产为基础，成立中国石油天然气总公司，实现形式上的政企分开。但是，两家公司仍受国家委托管理油气资产并代行石油、天然气矿权管理、对外合作等大部分政府职能。

  1998年国务院机构改革，我国参照外国石油公司模式成立了中国石油天然气集团公司和中国石油化工集团公司。油气矿权由三大石油公司转国土资源部统一管理，初步实现了政企分开。但国家石油公司仍代行对外合作、地质资料管理等部分政府职能。该体制延续至今，没有大的变化。

  我国油气体制的历史及其沿革，导致目前我们对国家石油公司利益和国家利益仍未做严格区分，现行体制大体上仍以国家石油公司代行国家权益。油气矿权高度垄断、税费过低等主要问题，既根源于此，又是其具体体现。这导致油气资源大部分收益归国家石油公司，国家作为资源所有者获益较少。