编者按

　　【 任何一场改革的发生必将伴随新生的“阵痛”。对于已沿袭2700余年的食盐专营制度而言，如何有效地“破”与“立”，更是一个上下求索的过程。

　　《国务院盐业体制改革方案》自2017年1月1日推行至今，频频遭遇跨省经营盐企货物被地方盐务主管部门“查扣”，出现一方因“受地方保护主义限制”喊冤，一方则坚称“盐企不规范经营”的尴尬。

　　针对盐改初期“乱象”，国家发改委、工信部等11个部门于2月21日下午召开盐改跨区经营政策电视电话会议。工信部消费品工业司司长高延敏在会上明确指出，盐改实施至今，部分地方确实存在阻碍限制跨区经营、政企分开进度缓慢等问题。会议亦为清理不符合改革精神的地方法规、开展落实盐改跨区经营政策专项行动等划定了明确时间表。】

　　每经实习记者 陈星 每经记者 谢振宇 每经编辑 张力

　　此前曾引发关注的重盐集团货物在进黔途中被当地盐务主管部门“暂扣”一事也迎来了新进展。双方均对《每日经济新闻》记者表示，经过多次座谈，此前被“代管”的300吨食盐将于近日被重盐集团取回。

　　面对盐改规则逐步细化，一位地方盐务主管部门人士对《每日经济新闻》记者强调，“盐改的路径与方向一定要规划好，一旦‘路没修好’，就极易发生事故。”

　　11部门共议盐改跨区经营

　　2017年1月1日，盐业体制改革正式进入落地实施阶段。“放开所有盐产品价格，取消食盐准运证，允许现有食盐定点生产企业进入流通销售领域及食盐批发企业可开展跨区域经营”等新政，为破除食盐专营制度带来新的转机。

　　事实上，在上述方案出台前15年间，相关部委已相继推出六套改革方案，最终因种种原因未能落实。而就在该方案落地至今短短五十余天时间里，地方盐务主管部门与跨省经营盐企间的“罗生门”事件、前者滥用行政权力与后者不规范经营的争辩，亦在各地频频上演。

　　据《每日经济新闻》记者不完全统计，盐改落地至今，已有河南省新野县盐务局“扣押”山东肥城精制盐厂生产的精制盐30吨；江苏省连云港市盐务局“先行登记保存”湖北广盐蓝天盐化公司生产的三晶牌食用盐19.2吨；贵州省遵义市、铜仁市盐务部门及盐业公司共计“扣押”重盐集团产品409.48吨等案例。

　　记者采访获悉，全国有数家盐企在跨省经营过程中存在货物被扣情况，其中大部分是被地方盐务主管部门以“经营不规范”或“食品安全”为由，以行政力量加以“扣押”。

　　一时间，“地方保护主义使盐改受阻”、“盐企打擦边球抢占市场地盘”等声音甚嚣尘上。

　　在此背景下，国家发改委、工信部等11个部门，于2月21日下午召开盐改跨区经营政策电视电话会议。针对今年以来跨区经营食盐被扣押、没收的现象、争议中涉及较多的“食盐企业涉嫌以物流配送之名，行批发之实”的行为及政企不分家等问题，会议均做出部署并划定了时间表。

　　值得注意的是，参会的还有公安部、交通运输部及食药监总局等多个部门，这或意味着，未来盐改过程中相应主管部委的职权划分和归属，已进入探讨和商榷阶段。

　　地方盼盐改规则进一步细化

　　除召开会议进一步明确盐改精神外，国家部委或将出面协调引发较大关注的地方案例。

　　2月9日，《每日经济新闻》曾以《重盐集团近500吨食盐贵州被扣 两地盐务局隔空‘交锋”》为题报道贵州省遵义、铜仁盐务部门及盐业公司共计“扣押”重盐集团盐产品409.48吨，黔东南、黔南盐务部门“查扣”重盐集团及其物流配送商、零售客户的盐产品共计约75吨一事。

　　彼时，该事件在重庆市盐务局与贵州省盐务局的函件往来中正处于“胶着”状态。《每日经济新闻》记者昨日（2月22日）下午致电重盐集团，公司内部人士表示，由于两地盐务局、经信委属平行部门，故重盐集团选择将相关情况抄送国家工信部。

　　该人士透露，贵州方面已经口头答应将重盐集团的所有货物“放行”。

　　随后，《每日经济新闻》记者就这一情况向贵州省盐务主管部门进行了求证。其工作人员表示，“贵州方面答应将‘代为保管’的300吨食盐交还给重盐集团，对方应该近两天就会来提货。但他们还想把处于立案调查状态的其他货物一并提走，这部分我们还在商讨”。

　　该工作人员表示，下一步可能会由国家主管部门出面调解此事，事情应该能圆满解决。

　　对于前述会议提出的盐改细化规定，贵州省盐务局人士对《每日经济新闻》记者表示，虽然会议强调了食盐经营企业只能通过自建物流系统或与第三方物流企业签订配送合同并委托其将食盐配送到商超及餐饮服务单位等食盐终端用户，但如何界定、谁来界定“使用虚假物流协议等使批发商摇身一变成为物流商，违规开展食盐批发业务”的问题还没有解决。

　　该人士解释称，“从物流协议等文件上确实很难看出企业的不规范经营行为，跨省搜集证据又十分困难，一日不解释清楚行为规范与明确执法主体，盐企与主管部门间就可能因为理解偏差而产生矛盾。”

　　“我们的下一步工作，首先是要与跨省盐企坐下来，加深对政策的统一理解。同时等待国家部委进一步细化盐改规则”，他如是说。

　　重盐集团人士方面则表示，“21日召开的会议虽然没有点名，但我们认为这是国家对类似事件的一个官方回应。作为盐企而言，我们在希望区域限制能真正放开的同时，也会保证自身的规范经营。”

　　盐改行动

　　力破盐业跨区经营“隐形门槛”全国启动专项行动整改

　　每经记者 李少婷 每经编辑 张 力

　　盐改落地50天内，多地出现因故扣押外省食盐的情况，盐务管理部门及跨区域经营的盐企各执一词，一时间似乎“真相”难辨，各方急求一个答案。

　　对盐改落实过程中出现的问题，2月21日下午3时国家发展改革委、工业和信息化部等11个部门召开落实盐改跨区经营政策电视电话会议（以下简称电视电话会议）。其中，工信部消费品司高延敏司长提出“切实落实改革主体责任”、“抓紧完善地方涉盐法规体系”、“加快推进政企分开”等共6点意见。各地要结合当地实际情况开展落实盐改跨区经营政策专项行动，分自查自纠、整改规范与总结验收三个阶段进行，确保2017年6月30日前完成。

　　“这次会议提出的6个方面意见都是有针对性的。”北京工商大学商业经济研究所所长、经济学院教授洪涛认为，此次电视电话会议比较务实，但同时改革的难度也不能被低估，“改革不能走回头路、不能踏空、不能出现问题”。

　　避免标准问题成“隐形门槛”

　　“今年进入盐改过渡期，形势更加严峻。”2月14日，山东省盐务局以此作为标题的一部分公布了其2016年及2017年1月的查处各类涉盐违法案件的情况，其中，“1月份全省共查处各类涉盐违法案件1067起，同比增长29.6%”。

　　食盐安全历来是公众的敏感神经，在盐业体制改革方案中，“确保食盐安全，维护公共健康”也被作为重要前提。“加强食盐安全监管工作，规范食盐生产、批发等经营行为，严格防止不合格食盐进入食盐市场。”在2月21日召开的电视电话会议中，食盐安全也再次被强调。

　　相比假冒伪劣食盐、工业盐问题，盐业体制改革以来，食盐加碘则存在着微妙的博弈点。

　　据国家卫计委官网消息，我国食用盐碘含量有三种加碘标准，由于我国幅员辽阔，各地食盐用碘需求不同，食盐加碘标准采取因地制宜的方法。江苏省盐务局人士2月21日向记者表示，在碘含量上，有些跨区域经营企业存在不合格情况。

　　而另一种声音则认为，食盐加碘问题或许会被当做利益相关方的幌子，成为一种博弈的手段。一位接近山东肥城精制盐厂的知情人士向记者透露，该单位被新野县扣押的30吨精制盐虽已被放，但又面临着新的困境。

　　“（企业）手续是全的，但我们发过去一批盐，就说我们的盐加碘不合格，让我们出个人员去那边重新检测，检测不出结果来不让卖”，在上述知情人士看来，“加碘不合格”是不放行的托词，“国家检测中心不是说一天两天能检测完的，出结果要有周期的，就这样耗着，怎么说呢，他们有的是办法”。

　　各地用碘要求不同会否成为“设卡”工具，不同的利益相关方观点不同，2月21日的电视电话会议对此也做出了回应。

　　国家发改委旗下改革网称，谈及食盐加碘浓度，高延敏表示，各省级盐业主管机构要会同同级卫生计生主管机构及时在网站上公布本辖区内各地区盐碘浓度。对不符合销售地盐碘浓度的食盐产品，销售地盐业主管机构应当书面告知食盐经营企业进行整改，并依法依规进行处罚。食盐经营企业在碘缺乏病地区应当销售碘盐，在高水碘地区应当销售无碘盐。

　　“食盐经营企业不得弄虚作假，委托无经营资质企业或个人，采取签订虚假用工合同、虚假物流配送协议等方式违规开展食盐批发业务。”改革网报道称，高延敏在电视电话会议中强调，省级及省级以下盐业主管机构要公开执法依据、程序和内容及处罚事项，防止野蛮执法，不得随意设置区域限制，妨碍跨区经营。

　　针对落实情况启动自查整改

　　2月21日的电视电话会议中，除11个国家部门外，各省（市、区）政府联系盐改工作副秘书长，以及有关部门及分管处室负责人参加了分会场会议。据《中国经济导报》统计，参会人员共计300余人。

　　从参会人员的来源和数量看，盐业体制改革强调协调合作。“改革和以前不一样了，需要各个部门进行综合协调”，洪涛向《每日经济新闻》记者表示。

　　而这也从侧面反映了盐业改革的难度。“今年1月1日起，《盐业体制改革方案》开始实施。部分地方也存在着改革主体责任落实不到位、政企分开进度缓慢、阻碍限制跨区经营等问题。”中国盐业协会披露的21日电视电话会议内容显示。

　　2月8日，《每日经济新闻》曾报道称，重庆市盐业集团数百吨食盐被遵义盐务管理局扣押，而同类情况也在河南、江苏、福建等地出现，盐改的落实情况受到关注。

　　国家相关部门也将针对落实不力的情况展开督查。《中国经济导报》称，国家发改委、工信部将会同有关部门组织开展专项督查，对落实《方案》不力的地方将采取约谈、责令整改、通报和追究责任等措施。

　　此外，按照高延敏提出的意见，各地要结合当地实际情况开展落实盐改跨区经营政策专项行动，分自查自纠、整改规范与总结验收三个阶段进行，确保2017年6月30日前完成。其中，跨区物流配送、企业信息告知、食盐质量检测、食盐加碘浓度、食盐电子追溯系统、网上交易服务平台、分公司注册等七个方面跨区经营涉及到的工作被重点强调。

　　洪涛表示，盐业改革涉及到利益调整的问题，还是有相应的障碍，不能低估改革的难度。

　　盐改关键

　　政企分离成盐改“痛点” 社会资本担忧落地效果

　　每经记者 李少婷 每经编辑 张 力

　　2月21日，国家发改委、工业和信息化部等11部门联合召开了落实盐改跨区经营政策的会议，“政企分开是改革的关键和难点，今年必须坚定不移地攻关。”工信部消费品工业司司长高延敏在会上如是说。而按照此前的规划，政企分离被要求在今年年底前完成。

　　《每日经济新闻》记者就“政企分离”的实际进展采访了江苏、河北两省的盐务主管部门，都得到明确回复称改革正按照两部委的要求稳步推进。负责河北省此次盐改的河北省供销合作总社相关人士告诉记者，“预计到年底能够完成。”

　　“政府既作裁判又当运动员，无法保证市场公平竞争。”这几乎成为行业内共识。然而，一位盐业系统内官员对记者感慨改革不易，盐业几千年都是这个体制，改革从上到下牵涉人员、企业、省市县政府方方面面，需要一个过渡期，不是短期能解决的问题。另一方面，让盐业系统内人士担忧的是“处理不好会一放就乱”。

　　政企分离是改革关键

　　今年1月盐改落地实施已近两个月，多地频现跨省卖盐被扣事件。据《每日经济新闻》此前报道，1月份盐改刚落地，贵州、河南、江西、河北等地就出现了扣押外省食盐的情况，其中，以重盐集团的数百吨盐进贵州后在多地遭扣最为典型。

　　不久后，重盐集团又在河北遇阻。记者从河北省盐业管理局处了解到，大概半个月前管理局就接到邢台的消息，重盐集团的盐被当地盐业公司的执法大队扣押，而当时他们已经按照要求向省里报备过。对此，在相关会议刚刚召开的背景下，该局一位内部人士坦言，“希望他们尽快解决吧。”

　　除了扣押跨区经营的大批食盐这样的举动，地方盐业公司为了保护企业的地方利益可能还有着一些“小动作”。

　　由于本次盐改还包括了鼓励引入社会资本的细则，一些欲加入的社会资本也开始关注这次改革。一位关注山东盐业投资的人士告诉记者，“我打个比方，执法人员到零售端说小心进货，大部分零售端就不敢进外地货源；而去零售端查，问东问西，小店主就吓得不行。”对于这次会议的召开，他略带忧虑地表示：“形势明朗了，但这样的现象可能还会持续下去。”

　　按照盐改的相关政策要求，盐业主管机构、安全监管机构的行政职能与盐业公司未分离的，今年6月30日前要编制完成改革方案，2017年年底前要实现分离，同时鼓励有条件的地方提前完成政企分开任务。

　　盐业政企分离难破局

　　据中国盐业协会公布的一份报告显示，截至2014年6月25日，31个省、自治区、直辖市盐业主管机构中，与盐业公司政企分开的有9个，占29%，政企合一的有22个，占71%。

　　有民主党派官网披露的一份政策建议显示，这种既当裁判员又当运动员的模式，一方面会让盐业局的监管性质定位不清晰，监管的公正性和独立性也会受到影响；另一方面也使作为企业的盐业公司发展面临目标冲突，效率难以提高。即便改革之后，也要防止盐业公司翻牌子变相直接并入新的监管机构。由此，政企改革，完善食盐监管机制十分必要。

　　“为什么要改革？就是要激发市场活力。”“政府既作裁判又当运动员，无法保证市场公平竞争。”一位在已经实现政企分离省份的地方盐务主管部门工作的人士对记者表示。

　　然而政企分离绝非易事，上述盐业系统内官员分析称，“首先是人员”，以河北省为例，盐务执法人员长期由企业提供费用，改革涉及重大的人员安置变动，“这些人的费用谁出？身份又该怎么定？”而人员只是一个方面，改革从上到下牵涉人员、企业、省市县政府，涉及方面众多。

　　上述政策建议也分析称，即便盐业部门同意移交监管职能，监管的技术力量和设备也原封不动，地方编制和财政部门不愿意因此给食药监局增加编制和经费，导致地方食药监部门或市场监管部门没有能力和积极性接收这一职能。

　　另一方面，让盐业系统内人士担忧的是“处理不好会一放就乱”。西南某省区盐务管理机构人士对记者坦言，政企分离还涉及食品安全和价格战问题。贸然进行政企分开，容易造成食品安全问题。广东省曾进行过盐改试点并实施政企分开，但其食盐产品合格率便从约90%降到了70%左右。

　　（实习生肖达明对本文亦有贡献）