中国石油和天然气行业体制改革的“顶层设计”终于浮出水面。

自2014年油气改革被提上日程以来，经过了多轮讨论修改、多方利益博弈之后，5月21日，新华社以通稿形式发布《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》（以下简称《意见》），明确了油气改革的指导思想、基本原则、总体思路和主要任务。

其中将深化油气勘查开采、进出口管理、管网运营、生产加工、产品定价体制改革和国有油气企业改革，释放竞争性环节市场活力和骨干油气企业活力。《意见》总共部署了八个方面的重点改革任务。

现行的石油天然气体制基本成型于1998年的体制重组。彼时，原化工部、石油天然气总公司、石油化工总公司的政府职能被原国家石油化工局，中石油和中石化两个大型全产业链石油气集团挂牌成立。加上后来成立的中海油，奠定了中国石油天然气“三足鼎立”的垄断局面。

“这是近30年来，石油天然气行业首次自上而下的全产业链改革。”厦门大学中国能源政策研究院院长林伯强在接受《中国经营报》记者采访时认为，油气上游资源放开、管网独立将成为本次改革的重点。

但也有业内人士指出，此次《意见》中的内容并没有更多新意，随后亟待公布的配套文件，才能显示出此次改革的力度。

不过蹊跷的是，这份《意见》全文至今尚未对外公布，也让市场各方有了多重猜测。

上游勘探招标或常态化

在《意见》中公布的八个重点改革任务中，第一项即是完善并有序放开油气勘查开采体制，提升资源接续保障能力。

其中提到，要实行勘查区块竞争出让制度和更加严格的区块退出机制，加强安全、环保等资质管理，在保护性开发的前提下，允许符合准入要求并获得资质的市场主体参与常规油气勘查开采，形成以大型国有油气公司为主导、多种经济成分共同参与的勘查开采体系。

这意味着，长期以来中国石油天然气勘探开车被“三桶油”垄断的上游资源将正式向社会资本放开。

2012年9月，国土资源部拿出了20个共计约2万平方公里的页岩气区块，进行公开招标，这是中国第一个向全社会放开的矿产资源品种。随后，20个区块吸引了83家企业投标，最终19个区块有16家企业中标企业，其中央企6家、地方国企8家、民企2家。

2013年，国土部曾首次披露了这些中标区块的勘探进展，企业进展情况不一。

实际上，这19个区块的探矿权已经在2016年1月18日到期，当时企业承诺3年的勘查期要投入128亿元。但是一些企业的勘探结果并不理想，没有完成投资，甚至萌生退意。

但直到现在，国土资源部等部门也没有公布这些区块的具体勘探进展以及退出情况。

随后，油气上游资源开放在新疆进行试点。2015年7月，国土资源部公告出让5个新疆油气勘查区块，北京能源投资集团、山东宝莫生物化工、海城市石油机械制造三家企业中标了上述区块。

今年，新疆宣布还将启动第二轮近30个油气勘查区块的全社会招标。

但政策开放形势已经带动了投资升温。根据国家统计局数据，在2016年，能源领域主要包括煤炭开采和洗选业，石油和天然气开采业和电力、热力、燃气生产和供应业以上相关产业民间固定资产投资总额达到1.3万亿元，同期全国固定资产投资额为3.51万亿元，民间投资占比为37%，这与民间固定资产投资整体占比达到61.2%相比，能源领域民间投资占比并不算高。

但是从投资增速看，能源领域民间投资总额增长5.9%，显著高于民间投资总体增速。

而从细分数据看，油气开采领域在2016年1~5月，在全部投资下降16.9%的情况下，民间投资仍然实现了5.6%的增长。

显然，油气领域逐步开放的趋势促成该领域对民间资本的吸引力正在增强。不过一个不容忽视的现实是，在页岩气以及新疆油气探矿权的现行试点中，民营资本进得来，却很难再“出得去”。

“国内油气资源勘探起步晚，既然实行竞争出让，就需要落实明确的退出回收机制。”一位石油企业人士表示，此前油气探勘资质只有“三桶油”和延长石油才有，现在放开准入门槛之后，完善退出机制就显得尤为重要。另外，企业能及时退出，也有利于资源的接续勘探开发。

分析师刘广彬认为，如果后期油气上游资源能有形成良性循环的出让、退出机制，预计面向全社会的勘探招标将成为常态化，这样才能够引入竞争降低勘探开采成本，并且持续引入资金挖掘国内油气勘探潜力。

干线管网独立长输管线开放

类似于2014年底中国启动的电力改革，此次油气改革在一开始，“管住中间，放开两头”就成为业界讨论的重点。这个“中间”，就是石油天然气企业拥有的管网资源。

《意见》中表述为，“改革油气管网运营机制，提升集约输送和公平服务能力”。具体来看，要分步推进国有大型油气企业干线管道独立，实现管输和销售分开。同时，完善油气管网公平接入机制，油气干线管道、省内和省际管网均向第三方市场主体公平开放。

至此，争议已久的油气管网独立思路已经明晰：油气管输和销售分离。

“看来成立统一管网公司是不可能了。”一位天然气研究者表达出对上述改革思路的失望。

2013年，由国务院发展研究中心主任李伟与国家发改委副主任刘鹤担纲领衔的“383方案中”，提到：将石油天然气管网业务从上中下游一体化经营的油气企业中分离出来，组建若干家油气管网公司，并建立对油气管网的政府监管制度。

但是，上述方案曾遭到了“三桶油”的反对。

此前，中石化一位人士告诉记者，将管道资产已经被装入上市公司，一些管道也进行了混改试点，石油企业为管道施工还成立一些配套的公司，彻底从石油企业中剥离会涉及到所有权的问题，彻底独立并不现实。

“套路都是一样的。”林伯强评价称，从现有信息来看，这次的油气管网独立和电改思路非常相似，即输送和销售分离，实现管网资产的业务、资产、财务、法人独立，独立运营，独立核算，政府对央企和地方企业的输配气价进行核定监管。

据媒体报道，此前有关部门已经成立12个工作组，分赴多地全面启动天然气管输企业定价成本监审工作，后续将研究制定天然气干线管道价格，加快规范省级以下管网定价。

油气管网包括了原油管道、储油库、天然气管道、LNG接收站、地下储气库等设施。从干线管道上看，中石油拥有全国70%的原油管道和80%的天然气管道，拥有绝对的话语权。

在油气改革的浪潮下，2016年11月，中石油启动成立北方、东部、西部、西南、南方5大区域天然气销售分公司，还成立了储备气分公司，对旗下储气库业务进行专业管理，实现了管销分离。

刘广彬认为，石油天然气运输管网具有天然垄断特质，实现管销分离，明确监管，就能够为上游企业和下游企业公平开放提供条件。

在刘广彬看来，本次《意见》中提到向第三方市场主体公平开放的除了油气干线管道外，还首次明确将省内和省际管网纳入，这也有利于地方油气管网的互联互通。

阳光时代律师事务所天然气事业部负责人陈新松告诉记者，对于城市燃气企业来说，都是和地方政府签订了20年~30年的特许经营权，这些企业并没有动力向第三方开放管网设施。所以通过鼓励、调整利益机制的方式，才真正实现到达管网公平开放，这也依赖于具体的文件指导。

除了上游放开以及中游监管外，本次《意见》中，继续明确了下游的改革重点，如完善油气加工环节准入和淘汰机制；改革油气产品定价机制，保留政府在价格异常波动时的调控权；鼓励具备条件的油气企业发展股权多元化和多种形式的混合所有制；完善油气储备体系等。

“这只是一个纲领意见，比如参与输气设施，具体那些企业能够参与进来，怎么定价收费、怎么退出，实施的时间，这些还需要具体的配套文件支持。”陕西一家LNG企业负责人表示。

早在今年召开的两会上，国家能源局局长努尔·白克力就曾透露，油气体制改革方案已经获发布后，国家发改委和能源局还将研究制定油气勘探开采、管网运营等方面配套文件，以及综合改革试点方案和专项改革实施方案。